Espagne : la gratuité et la réutilisation des manuels, mesurées par communauté autonome

Rapport corrigé et complété le 16/10/2026 d'après Q02-verif.md.

Corrigé le 16/10/2026 d'après le relevé de la vague 8 (§ 3.1, § 2 n° 19, § 5 : le reclassement catalan est une déduction de l'étude tirée de l'égalité des montants, non écrite par une note officielle ; § 3.1 : tout total national inclut l'estimation figée de la Galice ; § 3.2 : Melilla a un programme hors annexe, un zéro de l'annexe n'est pas une absence d'aide (aussi § 2 n° 20), le cycle andalou est une interprétation non démontrée année par année ; § 3.3 : les 105 M€ de 2024-2025 sont un montant programmé face aux 96,3 M€ de la statistique, et les 57 M€ et 50 M€ de 2025-2027 des prévisions, aussi au § 5 ; § 2 n° 6 et § 4 point 7 : les 143,5 M€ de l'accord-cadre sont une valeur estimée ; § 3.8 : chiffres galiciens de presse non recoupés ; § 4 point 2 : la durée de neuf ans vaut pour 5 centres sur 26 et un niveau, sans généralisation ; § 4 point 3 : quatre ans est une durée réglementaire minimale, non mesurée ; § 4 point 4 : la sanction de la CNMC est annulée sans jugement du fond ; § 4 point 5 : ANELE nommée dans cinq recours, textes de 2010-2012 non lus ; § 4 point 6 et § 2 n° 15 : le retour au papier est madrilène et le 2,78 % un ratio approché ; § 5 : les pages renvoyées au lot navigateur ont été laissées de côté par Q31 le 16/10/2026).

Vague 8 de l'étude « manuels de cours en ligne ». Relevé du 12/10/2026 (extractions entre 07 h 33 et 08 h 00).

Manque traité : l'Espagne n'était décrite que par la fiche Eurydice (« aucune autorisation préalable », « familles, avec prêts et aides publiques », V08 § 3, ligne n° 19). Ce rapport en fait le troisième terrain mesuré de la gratuité et de la réutilisation des manuels, après l'Italie (Y12, Z09) et le Portugal (Z02) : les aides publiques par communauté et par année tirées de la statistique nationale des bourses, les programmes de banques de livres de six communautés et de Ceuta (règles de renouvellement, dotations, bilans), les rapports des organes de contrôle externe, le contentieux des éditeurs (ANELE) contre des programmes publics, et le marché du manuel tel que le publie ANELE.

Rapports de l'étude repris : V08 § 3 n° 19 (fiche Eurydice) ; 11-vague6 § 5.1 (durée réelle d'un manuel prêté jamais mesurée en France, seule constatation de 2002) et § 3.4 (contentieux des marchés de manuels, Y28) ; 12-vague7 § 2.6 (le taux de réutilisation portugais du Tribunal de Contas, seul taux d'organe de contrôle) ; 07-vague3 § 5 (ce que l'étranger enseigne) ; V20 (impression en Espagne de manuels français) ; Y27 et Z02 (prêt et réutilisation en France et au Portugal).

Choix de périmètre, annoncés : l'Espagne entière telle que la couvre la statistique nationale (l'annexe des programmes de gratuité et de prêt compte les 17 communautés autonomes et n'a aucune ligne pour Ceuta ni pour Melilla ; les bourses « libros y material » comptent en plus Ceuta et Melilla, gérées par le ministère — table gratuidad1 et table obligatorias4 2024-2025) ; enseignement obligatoire (primaria, ESO, FP básica ou grado básico, éducation spéciale), où se situent les programmes de gratuité ; six programmes régionaux lus dans leurs textes (Andalousie, Madrid, Communauté valencienne, Castille-La Manche, Murcie, Galice) et celui de Ceuta, objet du contentieux ; les autres programmes régionaux (dont Estrémadure, Pays basque, Baléares, Castille-et-León) ne sont mesurés que par la statistique (§ 3.2) ; série statistique 2010-2011 à 2024-2025, dernière publiée.

#1. Sujet, requêtes, jeux de données interrogés

#1.1 Données téléchargées et mesurées

Fichiers rangés dans /home/paul/.cache/manuels-vague8/Q02/ ; scripts dans etude/vague8/_travail_Q02/ (g1.py tableau des programmes de gratuité, g2.py tableau des bourses « livres et matériel », placsp.py extraction de la commande publique).

Contrôles : les totaux 2024-2025 des CSV (2 842 025 bénéficiaires et 219 706,4 milliers d'euros ; 622 000 et 39 439,2 pour le ministère) sont ceux que portent la ligne DATA du fichier PC-Axis et le résumé PDF de la statistique (tableau 2) ; les montants sont en milliers d'euros.

#1.2 Textes et rapports lus

• Bulletins officiels : BOCCE n° 6083 du 02/04/2021 (Ceuta, décret du 24/03/2021 exécutant la sentence 170/21 du TSJ d'Andalousie) ; BOJA n° 102 du 30/05/2019 (rapport de la Cámara de Cuentas de Andalucía, 86 pages) ; BOCM n° 168 du 16/07/2025 (ordre 2476/2025, montants d'Accede) ; BOCM n° 83 du 08/04/2024 (formalisation de l'accord-cadre madrilène des manuels) ; DOGV du 10/06/2024 (résolution du 14/05/2024, banque de livres valencienne, concertés) ; DOCM n° 110 du 10/06/2024 (décret 26/2024 de Castille-La Manche) ; BORM n° 97 du 29/04/2025 (instructions murciennes 2025-2026).
• Instructions annuelles : Andalousie, instructions du 09/06/2026 pour 2026-2027 (18 pages) ; Madrid, résolution du 30/06/2026 pour 2026-2027 (13 pages, copie publiée par un collège, code de vérification de la Comunidad de Madrid) ; Castille-La Manche, fiche « Banco de libros 2026-2027 » des centres publics ; Galice, instructions « Fondo solidario de libros de texto 2026/2027 » (copie publiée par un lycée).
• Pièce budgétaire : Junta de Andalucía, dossier du Conseil de gouvernement du 23/07/2024 (transfert de crédits, mémoire du 20/06/2024).
• Décisions : Tribunal Supremo, STS 1611/2024 du 15/10/2024 (rec. 746/2022, ECLI:ES:TS:2024:5043), lue dans la note du CGPJ du 29/10/2024 et dans son texte intégral publié par Iustel (Diario del Derecho, 25/02/2025), qui reproduit le dispositif de la sentence de première instance du TSJ de Madrid (1331/2021 du 24/11/2021) ; Tribunal Supremo, 24/04/2012, rec. 1280/2011 (Baléares), texte publié par LegalToday, qui cite quatre arrêts antérieurs de la même section (§ 3.11) ; CNMC, S/DC/0594/16, communiqué du 31/05/2019 ; Audience nationale, note du CGPJ du 14/05/2025.
• ANELE, « El libro educativo en España. Curso 2025-2026 » (août 2025, 33 pages), téléchargé sur anele.org et sur le site des éditeurs galiciens (fichiers identiques, même empreinte MD5).
• Presse, pour ce que les textes ne portent pas : El Faro de Ceuta (07/04/2021, 23/03/2022, 03/04/2022), Ceuta Actualidad (23/03/2022, 10/06/2022), Última Hora (12/10/2025), El Español (19/05/2026).

#1.3 Requêtes sans résultat

• CENDOJ (poderjudicial.es/search) : requêtes « ANELE Ceuta » refusées (403, puis « Vuelva a probar ») le 12/10/2026 vers 07 h 35 ; les textes intégraux des décisions de Ceuta et d'Accede ne sont pas lus (§ 5).
• Rapports de fiscalisation sur Accede (Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid), sur la Xarxa Llibres (Sindicatura de Comptes) et sur le fonds solidaire (Consello de Contas de Galicia) : non trouvés par la recherche (§ 5).
• Documents de transparence madrilènes (comunidad.madrid/transparencia/sites/default/files/…accede…) : servis en page 404 le 12/10/2026.

#2. Recensement

#3. Fiches détaillées et mesures

#3.1 La statistique nationale : deux comptes séparés, 273 M€ en 2024-2025

La statistique des bourses (Estadística de Becas y Ayudas al Estudio), coordonnée par le ministère et les communautés depuis 1999-2000, distingue deux choses (méthodologie 2024-2025, § 4.3 et § 8) :

• les bourses « Libros de texto y material didáctico » : remise du matériel ou d'un moyen de paiement à l'élève, sous condition ;
• les « sistemas de financiación de libros y material escolar distintos a becas », publiés en annexe : « a) programas de gratuidad, ya sea por medio de transferencias o a través del préstamo de los libros, que tienen como característica fundamental la universalidad » et « b) sistemas de préstamo y otros programas de financiación de libros de texto que no tienen carácter universal ».

La Catalogne change de compte en 2022-2023. Elle figure dans l'annexe gratuité jusqu'en 2021-2022 (329 337 bénéficiaires et 5 671,7 milliers d'euros), puis y est comptée à zéro ; la même année, elle apparaît dans les bourses « libros y material » de la table obligatorias4, où elle comptait 0 aide en 2021-2022 : 76 080 aides pour 5 671,7 milliers d'euros en 2022-2023 (le montant exact de l'annexe de l'année précédente), 122 804 aides et 8 220,2 en 2023-2024, 171 456 aides et 6 892,1 en 2024-2025 (EDUCAbase, gratuidad1 et obligatorias4, 2021-2022 à 2024-2025, mesure de l'étude). L'étude y lit un reclassement entre les deux comptes, déduit de l'égalité exacte des montants : aucune note officielle citée ne l'écrit. Lu ainsi, il fait à lui seul 76 080 des 88 814 aides de hausse des bourses entre 2021-2022 (489 545) et 2022-2023 (578 359) du tableau ci-dessus, et retire autant de l'annexe. Les deux colonnes du tableau ne se lisent donc pas séparément d'une année à l'autre.

En 2024-2025, le ministère finance 622 000 bénéficiaires et 39,4 M€ des programmes de gratuité (« con parte de los créditos destinados al desarrollo del programa para la financiación de los libros de texto y material didáctico e informático », résumé, p. 3), et 314 809 aides et 19,6 M€ des bourses « livres et matériel ». Le résumé note la baisse des bénéficiaires régionaux par le passage « de convocatorias de libros y material escolar a programas de préstamo y gratuidad de libros ».

Ce que le chiffre de bénéficiaires compte. La note 2 de la table : « Se incluyen todos los alumnos que se benefician del programa, no sólo los beneficiarios de libros repuestos en el curso de referencia. No obstante, hay comunidades que únicamente han contabilizado los beneficiarios de libros repuestos […] porque no disponen de información sobre los lotes de libros de cursos anteriores que son reutilizados ». Le nombre de bénéficiaires n'est donc ni homogène entre communautés, ni un nombre de manuels réutilisés.

La Galice n'est pas mesurée depuis 2020-2021. Le résumé PDF de la statistique 2024-2025 l'écrit (p. 1 ; la phrase n'est pas dans les notes du PC-Axis) : « ha sido necesario realizar una estimación para la Administración educativa de Galicia por no disponer de su información (se han utilizado los datos del curso 2020-2021, últimos disponibles) » ; la table répète 97 967 bénéficiaires et 4 244,8 milliers d'euros chaque année de 2020-2021 à 2024-2025. La ligne galicienne est une estimation figée, pas une mesure : tout total national, dont les 219,7 M€ et les 273 M€ de 2024-2025, l'inclut comme telle. Castille-La Manche a déclaré en 2013-2014 un nombre « sobredimensionado » (une aide comptée pour un bénéficiaire, note 3).

#3.2 Les six programmes dans la statistique

Programmes de gratuité et de prêt (annexe), bénéficiaires et montant en M€ :

Le montant par bénéficiaire est un calcul de l'étude (montant divisé par bénéficiaires, réutilisés compris) ; il varie avec l'année du cycle de renouvellement, pas seulement avec la générosité du programme (Madrid : 111,7 € en 2023-2024, 74,8 € en 2024-2025 ; Valence : 140,0 € puis 62,4 €).

Bourses « livres et matériel » des mêmes communautés en 2024-2025 : Castille-La Manche 76 365 aides pour 2,7 M€ (son banco de libros démarre cette année-là, § 3.6) ; Murcie 5 932 pour 0,83 M€ ; Madrid 79 pour 9 000 € ; Andalousie et Communauté valencienne 0. Ceuta et Melilla, gérées par le ministère, comptent 5 307 et 6 505 aides pour 0,61 et 0,75 M€ ; elles n'ont aucune ligne dans l'annexe gratuité, alors que Melilla a un programme de remplacement des manuels visible dans la commande publique (§ 3.9).

Les programmes que ce rapport ne décrit pas. La même annexe 2024-2025 compte d'autres programmes, que le choix de périmètre laisse hors des textes lus : Estrémadure 108 217 bénéficiaires et 6 422,6 milliers d'euros ; Pays basque 103 802 et 6 526,9 ; Baléares 72 755 et 2 950,2 ; Castille-et-León 61 710 et 8 403,1 ; Cantabrie 53 445 et 2 804,1 ; Canaries 43 567 et 3 908,0 ; La Rioja 28 006 et 660,6 ; Aragon 5 919 et 1 208,1 ; les Asturies, la Navarre et la Catalogne sont à zéro (EDUCAbase, gratuidad1 2024-2025, mesure de l'étude). Un zéro dans l'annexe n'est pas une absence d'aide : il peut tenir à un autre compte, comme la Catalogne comptée dans les bourses (§ 3.1) ; les textes de ces programmes ne sont pas lus.

Le cycle andalou se lit dans la série. Le montant andalou tombe à environ 40 M€ une année sur quatre et remonte à 80-96 M€ les autres années : 40,4 M€ (2010-2011), 38,2 M€ (2014-2015), 39,6 M€ (2018-2019), 39,4 M€ (2022-2023), pour un nombre de bénéficiaires stable (entre 895 000 et 952 000). L'étude y lit la trace, dans la dépense, d'un renouvellement par cohortes de cours que fixent les instructions annuelles (§ 3.3) ; c'est une interprétation, non démontrée année par année, car l'étude ne dispose pas de la répartition par cours.

#3.3 Andalousie : un prêt universel depuis 2005, des plafonds par élève, et des titres gardés neuf ans

Le cadre. Le statut d'autonomie garantit « la gratuidad de los libros de texto en la enseñanza obligatoria en los centros sostenidos con fondos públicos » (art. 21.5) ; la loi 17/2007 le répète (art. 49). Le décret 137/2002 modifié par le décret 66/2005 pose que les livres sont propriété de l'administration, restent au centre et « serán renovados cada cuatro cursos escolares, sin perjuicio de la reposición del material deteriorado o inservible » ; l'ordre du 27/04/2005 règle le programme ; le décret 227/2011 fixe une « vigencia mínima de la selección de los libros de texto en formato impreso » de quatre années (instructions du 09/06/2026, p. 1-2). Bénéficiaires : tout élève de primaria, d'ESO et de grado básico des centres publics et concertés (instruction 1re).

Ce que doit être un manuel pour entrer dans le programme (instruction 2e) : imprimé ou numérique, il ne contient « en ningún caso […] elementos que precisen de licencias de terceros para su uso o acceso a los contenidos » ; imprimé, il n'a ni exercices à manipuler ni espaces pour écrire, sauf en 1re et 2e année de primaire ; numérique, il s'ajuste au « software libre » des équipements des centres et, s'il est diffusé en ligne, doit contenir un « material de apoyo en soporte físico o material descargable en un ordenador personal » pour les activités du curriculum, « que no requiera conexión a redes externas de comunicación » (renvoi à l'article 9 de l'ordre du 07/12/2011). C'est ce matériel d'appui qui doit fonctionner sans connexion, pas le manuel numérique lui-même. Le manuel est choisi dans un « Catálogo de Gratuidad » issu du registre andalou des manuels (instruction 5e). Les centres peuvent remplacer le manuel par des matériaux « de elaboración propia » ou « de uso común », sans dotation supplémentaire et sans rémunération des enseignants auteurs (instruction 3e).

Le chèque-livre. En 1re et 2e année de primaire, le centre émet chaque année un chèque-livre depuis le système Séneca ; la famille le présente dans la librairie de son choix ; la gestion des chèques par l'AMPA ou par le centre est interdite, sauf vente autorisée (instruction 6e). En 2026-2027, tous les autres cours gardent et réutilisent leurs manuels (instruction 4e).

Les plafonds 2026-2027 (instruction 12e), par élève, « nueva adquisición » et taux maximal de remplacement :

Le centre qui dépasse paie la différence sur son budget de fonctionnement ; il ne peut « bajo ningún concepto » demander une contribution aux familles. Pour 2023-2024, la Junta avait fixé un remplacement « máximo de un 10 % » en ESO et en grado básico ; pour 2024-2025, le renouvellement complet de la 1re et 2e de primaire, de la 1re à la 3e d'ESO et du grado básico, pour « más de 105 millones de euros » et « unos 900.000 » élèves (mémoire du 20/06/2024 au Conseil de gouvernement du 23/07/2024, qui retire 3 982 842 € au programme, la « reposición » attendue étant « limitada ») ; ces 105 M€ sont un montant programmé dans une pièce budgétaire, pas un montant exécuté, et la statistique nationale donne 96,3 M€ pour 2024-2025 (87,4 M€ en 2023-2024, § 3.2). ANELE écrit que l'Andalousie a relevé de 8 € en 2025-2026 la dotation de 4e d'ESO, « inalterable desde el año 2013 » (rapport 2025-2026, § 4.1).

Le contrôle externe : la Cámara de Cuentas de Andalucía (rapport 2016-2017, publié au BOJA du 30/05/2019). Le rapport, approuvé le 26/02/2019, audite le programme et le système d'information Séneca. Il établit :

• 929 398 bénéficiaires en 2016-2017 (indicateur du programme budgétaire 31P), 82 025 008 € transférés aux centres pour l'année scolaire, soit 88,3 € par élève (calcul de l'étude) ; obligations reconnues de 90,75 M€ en 2016 et 79,61 M€ en 2017, dont 7,23 M€ et 7,24 M€ de l'État ; le programme est « la única ayuda al estudio cofinanciada entre la Junta de Andalucía y el Estado » ;
• 583 centres dépensent plus qu'ils ne reçoivent (531 525 €, 0,63 % des dépenses), surtout parce qu'ils choisissent des manuels plus chers que le plafond du chèque-livre ; 998 centres publics et 16 concertés dégagent des reliquats (1 387 780 € et 8 031 €) ;
• des défaillances de contrôle interne : annexe de suivi des livres non remplie lors des transferts d'élèves, avis de remplacement non envoyés aux familles, 112 factures hors délai, 110 payées hors délai, chèques-livres incomplets ; sur les 166 factures examinées dans 29 centres publics et concertés (1 321 618 €, § A.90), 18 sont passées par des librairies des collèges eux-mêmes, de fondations ou d'entités liées, pour 502 747 € (38 % du montant échantillonné), toutes dans les 5 concertés de l'échantillon (§ A.102) ;
• la durée réelle de service d'un manuel : interrogée, la direction générale répond que la 4e d'ESO n'a pas été renouvelée en 2012-2013 (changements annoncés du curriculum), ni en 2013-2014 (débat de la LOMCE), ni en 2014-2015 (seulement la 1re et 2e de primaire) ; sur les 26 centres qui ont répondu à la Cámara, 21 répondent qu'ils n'ont pas prolongé leurs manuels au-delà des quatre ans, et les 5 autres écrivent qu'en 2016-2017, « por noveno año consecutivo se repartieron a los alumnos de 4º de ESO los mismos libros de texto, cuya reposición hubiera procedido realizar en el curso 2013-2014 » (§ A.106) ; « los mismos libros de texto » désigne les mêmes titres, pas les mêmes exemplaires : la direction générale répond qu'avec un remplacement de 33 % en 2014-2015 et de 10 % en 2015-2016 et 2016-2017, « más de la mitad de los libros de 4º de ESO eran muy nuevos » (§ A.107). La durée constatée est celle d'un titre en usage, pas celle d'un exemplaire. Le rapport ne mesure ni le taux de retour des livres, ni leur taux de réutilisation.

Le programme en 2025-2026 et 2026-2027, selon la Junta citée par la presse et par ANELE : 57 M€ et environ 885 000 à 900 000 élèves en 2025-2026 (rapport ANELE, tableau des bénéficiaires) ; 50 M€ et plus de 867 000 élèves annoncés pour 2026-2027 (presse). Les deux montants sont des annonces et des déclarations d'acteur, non recoupées par un texte budgétaire : des prévisions, pas des montants exécutés.

#3.4 Madrid : Accede, un prêt à adhésion acheté par accord-cadre

Le cadre. Loi 7/2017 du 27/06/2017 « de Gratuidad de los Libros de Texto y el Material Curricular », décret 168/2018 du 11/12/2018 (règlement d'Accede), ordre 3616/2019 du 05/12/2019 (calendrier de renouvellement), modifié par les ordres 2327/2021, 2049/2022 et 3286/2026 du 24/08/2026 (page officielle du programme, mise à jour du 26/08/2026). Bénéficiaires : élèves de primaire, d'ESO, de FP básica et d'éducation spéciale des centres publics et des concertés adhérents (résolution du 30/06/2026, 1re et 2e instructions).

Le contentieux : Accede validé, le manuel « de elaboración propia » annulé. ANELE a attaqué le décret 168/2018, l'ordre 1426/2018 et des instructions du programme devant le TSJ de Madrid (rec. 290/2018). La sentence 1331/2021 du 24/11/2021 lui a donné raison en partie : « Se declara nulo el art. 3.2 y el art. 4 del Decreto 168/2018, de 11 de diciembre, en cuanto contemplan y regulan la figura del “libro de texto de elaboración propia”. Se anulan el art. 2.1 de las Instrucciones y el art. 3 de la Orden en cuanto se refieren a la “Educación infantil” » ; le recours est rejeté pour le reste. La STS 1611/2024 rejette la cassation d'ANELE, « sentencia que se confirma » (texte intégral publié par Iustel, antécédent 2e et fallo ; § 3.11). Le prêt est donc assis, mais la figure réglementaire du manuel conçu par l'établissement a été annulée à Madrid à la demande des éditeurs. Les motifs de cette annulation sont dans la sentence du TSJ, qui n'est pas lue (§ 5).

La condition d'adhésion est le retour du lot. Pour adhérer, l'élève rend « la totalidad de los libros de texto y el material curricular del curso anterior en perfecto estado de uso » ; l'élève nouveau apporte un lot de l'année précédente, qui entre dans la banque ; la 1re et la 2e de primaire et le matériel consommable d'éducation spéciale font exception (résolution du 30/06/2026, 1re instruction).

Le montant par élève adhérent en 2025-2026 (ordre 2476/2025, BOCM du 16/07/2025), « de acuerdo con el calendario de financiación establecido y un porcentaje de reposición del 10 % » : 150 € (1re et 2e de primaire), 18 € (3e à 6e de primaire), 28 € (ESO), 12 € (FP básica), 50 € (éducation spéciale) ; s'y ajoutent 2 000 € (jusqu'à 500 élèves) ou 3 000 € par centre pour externaliser la gestion du prêt, 500 € pour un centre d'éducation spéciale. Le montant couvre le manuel imprimé ou numérique, « incluidas las correspondientes licencias digitales, ya sean comercializados o de elaboración propia » : l'ordre de 2025 emploie encore le mot, alors que les articles du décret qui réglaient le « libro de texto de elaboración propia » ont été annulés en 2021 (ci-dessus).

L'achat passe par un accord-cadre. Les centres publics achètent les manuels imprimés de primaire et d'ESO par des marchés subséquents de l'« Acuerdo marco para el suministro de libros de texto y material curricular a los centros docentes públicos de la Comunidad de Madrid, dividido en 30 lotes » (expédient A/SUM-046108/2022) : valeur estimée 143 547 354,28 €, procédure ouverte, 29 lots géographiques (CPV 22112000-8) et un lot 30 d'« Objetos Digitales Educativos de nivel 4 » (CPV 48190000-6), 172 attributaires formalisés (le 11/01/2024 sauf un, le 20/03/2024), dont des personnes physiques libraires, des papeteries, des distributeurs et quatre maisons d'édition ou leurs filiales commerciales (Comercial Grupo Anaya, Editorial Luis Vives, Editorial Planeta, Sanoma Educación) (BOCM du 08/04/2024 ; décompte de l'étude sur les 172 dates de formalisation). La Comunidad annonçait 125 M€ sur quatre années (2023-2024 à 2026-2027) et, « por primera vez », une rubrique pour les « costes de acceso gratuito a los contenidos educativos de las plataformas digitales de las editoriales » (communiqué du 17/05/2023). Le marché subséquent se juge sur le prix (25 points) et sur des services (35 points) : étiquetage aux codes-barres d'Accede, couvrage des livres, préparation des lots par élève, stockage, gestion des retours jusqu'à 20 %, délai de changement de commande ; un manuel dont le prix s'écarte de 30 % du prix moyen attribué peut être acheté hors accord-cadre, sur autorisation ; le manuel numérique et l'« otro material curricular » s'achètent par marché de faible montant (moins de 15 000 € HT par concept et par an) ; les concertés demandent trois devis (résolution du 30/06/2026, 4e instruction).

Le retour au papier. Au titre du décret « por el que se regula y limita el uso de dispositivos digitales en los centros educativos sostenidos con fondos públicos », dont la résolution écrit « La tramitación del Decreto… » (8e instruction), c'est-à-dire un texte en cours d'adoption, et qu'ANELE dit adopté en juillet 2025 (date connue par ANELE seulement), la Comunidad dote, sur demande justifiée avant le 30/10/2026, les centres qui passent du manuel numérique au manuel papier en 5e et 6e de primaire, « último curso de los dos previstos para adecuar este sistema » (8e instruction).

Le volume. Statistique nationale : 519 558 bénéficiaires et 38,9 M€ en 2024-2025 (§ 3.2). Devant l'Assemblée de Madrid, le directeur général a donné 510 660 élèves, 37 M€ pour le cours et 2,5 millions de manuels achetés ; un député y oppose que 20 % des contrats seulement vont à des librairies et que 12 entreprises sur près de 200 accréditées participent activement (Última Hora, 12/10/2025, non recoupé). ANELE donne 489 083 adhérents (données de 2023-2024), soit 67,4 % des élèves (rapport 2025-2026). Le portail ouvert de la Comunidad publie la série des montants depuis 2007 (jeu 1904860, extrait le 16/10/2026) : 38 850,3 milliers d'euros en 2025, dont 5 889,7 du ministère et 32 960,7 de la Consejería ; 56 893,5 en 2024 ; 53 444,3 en 2023 ; 5 000 à 6 150 entre 2013 et 2018, avant Accede. Ses totaux 2023, 2024 et 2025 sont ceux de l'annexe nationale pour 2022-2023, 2023-2024 et 2024-2025 (§ 3.2) : le jeu date l'année scolaire par son année de fin et ne donne ni bénéficiaires ni répartition par niveau depuis 2013 (valeurs « - »). Aucun taux de retour ni de réutilisation n'est publié.

#3.5 Communauté valencienne : une banque de livres universelle, renouvelée en entier en 2022 et 2023

Le cadre. Ordre 26/2016 du 13/06/2016 (programme de réutilisation, remplacement et renouvellement par des banques de livres, DOGV 7806), modifié par l'ordre 9/2023 du 28/03/2023 (DOGV 9566) ; le programme couvre primaire, ESO, grado básico, éducation spéciale et bachillerato ; les centres de la Generalitat y participent, les concertés et les centres municipaux sur demande (résolution du 14/05/2024, préambule).

Les règles chiffrées 2024-2025 (résolution du 14/05/2024, DOGV du 10/06/2024, concertés et centres municipaux, 9 989 520 € au plus) : la Conselleria a financé « en los ejercicios 2022 y 2023, la renovación total de los libros de texto […] de todos los cursos de educación primaria y de educación secundaria obligatoria », puis a fait entrer le bachillerato en 2023 ; en 2024-2025, chèque-livre nominatif de 160 € au plus en 1re et 2e de primaire ; remplacement plafonné à 18 % de la valeur d'un lot estimée à 175 € (3e à 6e de primaire) et 278 € (ESO), 25 % d'un lot de 300 € en bachillerato ; lot complet financé pour un cours nouvellement ouvert.

Le volume. Statistique nationale : 532 339 bénéficiaires et 33,2 M€ en 2024-2025 ; 66,8 M€ en 2023-2024, année du renouvellement (§ 3.2). ANELE : 534 000 bénéficiaires et 45,99 M€ en 2025-2026, bachillerato compris. Aucun bilan de retour ou de réutilisation n'a été trouvé.

#3.6 Castille-La Manche : une banque de livres depuis 2024, une durée minimale de quatre ans

Le cadre. Décret 26/2024 du 04/06/2024 (DOCM n° 110 du 10/06/2024) : banque de livres obligatoire dans chaque centre public, sur adhésion dans les concertés (art. 4.1), en primaire, ESO, bachillerato et, depuis 2025-2026, grado básico. La banque comprend les livres déjà possédés, ceux des aides, ceux apportés ou donnés, ceux achetés pour remplacement et « los materiales curriculares de elaboración propia siempre que sus autores hayan autorizado su explotación como recursos educativos abiertos » (art. 4.2 f) ; elle exclut le livre lié à un cahier non réutilisable (art. 4.3). Les manuels choisis ne se renouvellent pas avant la période que fixe la Consejería, « no será nunca inferior a cuatro años », et peuvent être prolongés au-delà (art. 5.3).

Les règles de 2026-2027 (fiche des centres publics) : participation volontaire par l'application EducamosCLM ; la famille rend le lot de l'année ou paie une compensation (75 € pour un lot complet manquant en primaire, 15 € par livre ; 100 € et 20 € dans le secondaire) ; lot de cinq matériaux en primaire, six en secondaire, quatre en grado básico, trois réutilisables au minimum ; sont exclues les « licencias digitales que no tengan un compromiso de vigencia de 4 años, aprobado en Consejo Escolar ». Les aides en nature pour les élèves qui n'entrent pas dans la banque relèvent du décret 47/2025 du 01/07/2025 : 13,3 M€ en 2025-2026 avec la cantine, dont 3,1 M€ du ministère (DOCM du 02/07/2025, connu par la notice de l'INAP).

#3.7 Murcie : un prêt universel, des plafonds, un échange régional des excédents

Le cadre. Loi 2/2018 du 26/03/2018 « de gratuidad de los libros de texto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia » : banque de livres dans chaque école, gratuité en primaire, ESO, grado básico et éducation spéciale (résolution du 15/04/2025, BORM du 29/04/2025).

Les règles 2025-2026 : imprimé ou numérique, le manuel ne demande aucune licence de tiers ; imprimé, il n'a pas d'espace pour écrire (sauf éducation spéciale) ; numérique en ligne, il se télécharge sur ordinateur ou tablette pour travailler sans connexion ; la sélection vaut quatre années au moins (art. 4 de la loi) ; les livres se retirent après quatre ans, ou avant s'ils sont trop abîmés. Plafonds par élève : 170 € (3e et 4e de primaire), 195 € (5e et 6e), 295 € (1re et 2e d'ESO), 255 € (3e et 4e d'ESO), 105 € (grado básico et éducation spéciale) ; le centre qui travaille par projets reçoit la même somme « valedera para cuatro cursos escolares ». Avant tout achat, le centre demande les exemplaires et licences disponibles dans l'« Intercambio Regional » de l'application Edubanc, où les centres versent leurs excédents ; les licences numériques s'achètent en librairie ou « a las editoriales ». ANELE note que Murcie a décalé son calendaire LOMLOE pour l'ajuster à son prêt et achève en 2025-2026 (2e d'ESO) son renouvellement. Statistique : 270 385 bénéficiaires et 13,7 M€ en 2024-2025, dont 112 710 bénéficiaires et 2 967,4 milliers d'euros financés par le ministère, 157 675 et 10 728,0 par la Région (gratuidad1 2024-2025) ; ANELE : 156 918 et 8 M€ en 2025-2026. Le chiffre d'ANELE est presque égal à la part régionale de la statistique : ANELE donnerait le seul programme régional, sans la part du ministère. C'est une explication plausible, non prouvée, car ANELE ne décrit pas sa méthode pour Murcie.

#3.8 Galice : un fonds solidaire modulé par le revenu, où le numérique ne rentre que s'il dure autant que le livre

Le cadre. Ordre du 29/04/2026 (DOG du 18/05/2026, procédure ED330B) : fonds solidaire de prêt de la 3e de primaire à la 4e d'ESO, aides à l'achat pour la 1re et la 2e de primaire et l'éducation spéciale, bons de matériel scolaire. Le revenu ne ferme pas le fonds : il fixe le nombre minimal de livres garanti. Le tableau « Resumo do fondo e das axudas » des instructions 2026-2027 donne, de la 3e de primaire à la 4e d'ESO, 6 livres pour un revenu par personne de 6 000 € au plus et 4 livres entre 6 000 € et 10 000 € ; « o número de libros que se indica é o mínimo garantido, pero poderá incrementarse se houbera existencias suficientes no centro ». En 2026-2027, les manuels de 2025-2026 sont maintenus dans tous les cours du fonds ; le fonds E-DIXGAL (manuels numériques, géré à part en 2025-2026) est intégré au fonds solidaire ; « non forman parte de fondolibros os recursos dixitais asociados ao libro físico que non teñan a mesma vixencia que o libro » (instructions 2026-2027). La presse donne un fonds de « más de 510.000 manuales », jusqu'à six livres par élève, 40 € (primaire) et 45 € (ESO) par livre acheté en complément, des aides de 160 € à 300 € selon le revenu (El Español, 19/05/2026, source de presse seule, non recoupée). La Galice ne transmet plus ses données à la statistique nationale depuis 2020-2021 (§ 3.1).

#3.9 La commande publique ouverte : presque aucun achat de manuels scolaires

Mesure de l'étude sur les fichiers ATOM de la PLACSP (licitations de la plateforme nationale et plateformes régionales agrégées, hors marchés de faible montant), mai à septembre 2025 et mai à août 2026, script placsp.py : sélection des entrées portant un CPV 22112 (« libros de texto ») ou un titre contenant « libro(s) de texto », « llibres de text » ou « licencia(s) digital(es) », dédoublonnées par identifiant.

Sur les 18 fichiers mensuels (9 nationaux, 9 agrégés ; 242 lignes extraites, 67 expédients distincts), 39 expédients concernent des manuels scolaires ; les autres sont des livres de bibliothèque, d'université, de formation d'adultes, de l'armée ou du matériel divers portant le CPV 22112. Les 39 se répartissent ainsi :

Hors ce marché catalan d'un seul institut, aucune consejería n'apparaît comme acheteuse des manuels de son programme de gratuité sur la plateforme nationale ou les plateformes agrégées pendant ces neuf mois ; l'accord-cadre madrilène est publié sur le portail de la Comunidad de Madrid (§ 3.4). Les achats des programmes passent par le chèque-livre, par les centres (marchés de faible montant, exclus de ces fichiers) ou par des marchés subséquents qui n'y figurent pas. Les données ouvertes de la commande publique ne mesurent donc pas la dépense de manuels en Espagne ; elles montrent seulement deux payeurs inattendus, Melilla et des communes, et un service logistique propre au prêt (le transport murcien). Melilla n'est pas qu'un acheteur : les titres de ses marchés nomment son propre programme de remplacement des manuels, de l'infantil, de la primaire et de l'éducation spéciale, dans les centres publics et concertés ; ses règles ne sont pas lues (§ 5).

#3.10 Ceuta : un programme de prêt annulé à la demande des éditeurs

Le programme. Normes approuvées par le Conseil de gouvernement de Ceuta le 16/02/2018 (BOCCE du 06/03/2018), remplacées par celles du 01/06/2018 (BOCCE extraordinaire du 04/06/2018), au titre de la convention de collaboration entre le ministère et la Ville (« Convenio MEFP-CAC ») ; bénéficiaires : les élèves des centres publics et concertés « en 2º ciclo de Educación Infantil y en Educación Primaria » (norme 4e), l'ESO n'y entre pas ; banque de livres de la Consejería, chèque-livre aux familles et transferts aux centres, manuels « propiedad de la Ciudad Autónoma de Ceuta », renouvelés « cada cuatro o más cursos escolares », sauf l'infantil et la 1re et 2e de primaire renouvelées chaque année ; exclusion du programme pendant deux ans pour livre non rendu ou abîmé par faute (texte remis en information publique en 2021, BOCCE n° 6083).

Le contentieux. « La Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de enseñanza (ANELE) presentó recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía contra ambos Acuerdos del Consejo de Gobierno antes citados (Recurso 208/2018). Con fecha 12 de febrero de 2021 se dicta Sentencia 170/21 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía por la que se declara la nulidad de los citados acuerdos, al haberse omitido el trámite de información pública » (décret du 24/03/2021, BOCCE n° 6083 du 02/04/2021). La presse ajoute qu'ANELE alléguait aussi la nullité de l'obligation de rendre les livres, une atteinte à la propriété intellectuelle et l'incompétence de la Ville, que le TSJ n'a pas examinées (El Faro de Ceuta, 07/04/2021), et qu'ANELE invoquait le défaut d'audience de l'association « como entidad representativa del sector editorial » (El Faro de Ceuta, 03/04/2022). La Ville remet les normes en information publique et maintient le programme en 2021-2022 pour l'infantil et la primaire ; elle forme un pourvoi, que le Tribunal Supremo rejette le 10 mars (2022 d'après les dates de publication), selon la presse ; la Ville en conclut qu'elle ne peut republier le programme pour 2022-2023 « sin caer en desacato » (El Faro de Ceuta, 23/03/2022 ; Ceuta Actualidad, 23/03/2022). La presse date la sentence du TSJ du 25 février ; le bulletin officiel de Ceuta la date du 12/02/2021, date retenue ici.

Ce qui l'a remplacé. Des « Ayudas al Estudio » par chèque nominatif à valoir en librairie : 90 € en infantil, 150 € de la 1re de primaire à la 4e d'ESO, 2 M€ au budget, « ampliándose las ayudas a la Educación Secundaria Obligatoria » — l'ESO n'entre qu'avec ces chèques ; la banque de livres et les transferts aux centres disparaissent (Ceuta Actualidad, 10/06/2022 ; El Faro de Ceuta, 23/03/2022). Le contentieux n'a pas jugé le prêt sur le fond : l'annulation tient à la procédure d'adoption.

#3.11 Le prêt des manuels devant le Tribunal Supremo : au moins six arrêts contre les recours visant des programmes publics

Les arrêts antérieurs. L'arrêt de 2012 cite lui-même quatre arrêts de la même section (3e chambre, 4e section), qui ont rejeté des recours analogues :

L'arrêt de 2012 écrit que cette doctrine « se encuentra plenamente consolidada ». La STS 1611/2024 (FD 5e, point 5) le redit : « ANELE ha promovido sin éxito otros recursos de casación, todos desestimados por esta Sala y Sección », et nomme les arrêts de 2010, des 15 et 17/06/2011 et de 2012. Avec 2012 et 2024, le Tribunal Supremo a donc rejeté au moins six fois, de 2010 à 2024, des recours contre des programmes de prêt ou de financement du manuel, dans six communautés (Canaries, Estrémadure, Aragon, Navarre, Baléares, Madrid) ; ANELE est nommée comme requérante dans cinq d'entre eux, l'arrêt de Navarre ne nomme pas le requérant dans l'extrait cité.

Ce que la sentence de Madrid a annulé. La STS 1611/2024 confirme la sentence 1331/2021 du TSJ de Madrid, qui avait fait droit en partie à ANELE : nullité des articles 3.2 et 4 du décret 168/2018 « en cuanto contemplan y regulan la figura del “libro de texto de elaboración propia” », et annulation de l'application à l'educación infantil (§ 3.4).

Sources : texte de l'arrêt de 2012 publié par LegalToday, relu en texte brut ; note du CGPJ du 29/10/2024 et texte intégral de la STS 1611/2024 publié par Iustel (ponente Requero Ibáñez, fallo « Se desestima el recurso de casación ») ; le texte au CENDOJ n'est pas lu.

#3.12 La concurrence : les licences numériques bridées par un accord d'éditeurs, sanctionné puis annulé pour caducité

La CNMC a sanctionné le 30/05/2019 (expédient S/DC/0594/16, ouvert sur plainte de Vicens Vives du 27/09/2016) deux conduites (communiqué du 31/05/2019) : un code de conduite par lequel 33 éditeurs et ANELE coordonnaient depuis avril 2012 leurs politiques commerciales auprès des écoles prescriptrices (180 000 € pour ANELE, 32,2 M€ pour les éditeurs) ; et, de 2014 à 2017, un accord entre ANELE et 10 éditeurs, passé dans un comité technique, sur les conditions du manuel numérique : prix, durée de licence, aucun usage par un redoublant ou par un frère ou une sœur, aucun téléchargement hors ligne (« la duración de las licencias, su no utilización por parte de repetidores y hermanos y el que no se permita descargar contenidos offline ») ; responsables, avec ANELE, les sociétés commerciales des groupes SM, Anaya et Santillana, Edebé, Macmillan, McGraw Hill, Oxford University Press, Pearson Educación, Teide et Edición del Serbal (1 492 200 €, dont 130 000 € pour ANELE) ; total environ 33,88 M€ (texte brut du communiqué relu le 12/10/2026). Le même communiqué rappelle que les centres doivent garder les mêmes manuels « por periodos de al menos 4 años ». L'Audience nationale a annulé ces sanctions par 16 arrêts notifiés en mai 2025, pour caducité : la rectification du 20/06/2019 modifiait la durée de l'infraction et la part de chiffre d'affaires, après le délai de 18 mois (note du CGPJ du 14/05/2025). Le fond n'est pas jugé ; la fiche de la CNMC (VS/0594/16) porte « Fallo sentencia: Estimación », « Firme ».

#3.13 Le marché du manuel selon ANELE

Rapport « El libro educativo en España. Curso 2025-2026 » (ANELE, août 2025), à partir du commerce intérieur du livre 2024 (Federación de Gremios de Editores) :

Le prix moyen est la facturation papier divisée par les exemplaires vendus. En 2024 : infantil 109,16 M€, primaire 322,08 M€, ESO 186,41 M€, bachillerato 59,39 M€, FP 17,01 M€, complémentaires 79,45 M€ ; 9 982 titres nouveaux, 30,36 millions d'exemplaires produits, 38,26 millions vendus. ANELE impute la baisse de 1,5 million d'exemplaires aux « programas de préstamo desarrollados por las Comunidades autónomas ».

Le numérique : 21 535 000 € de ventes au cours 2024-2025 (« en el curso 2024-2025 un valor total de 21.535.000 euros, lo que representa un 2,78% »), alors que la facturation totale du tableau ci-dessus porte sur l'année civile 2024 ; 2,78 % de la facturation, pour 30 811 titres au catalogue (698 € par titre) ; la part était de 3,75 % en 2014-2015 et n'a plus dépassé 3,3 % depuis (tableau ANELE, 2010-2011 à 2024-2025).

Les aides selon ANELE : 17 modèles ; 3 707 607 élèves bénéficiaires sur 4 871 567 en enseignement obligatoire, 251 607 780 € de budgets régionaux en 2025-2026, contre 290 M€ l'année précédente (Andalousie : cinq cours renouvelés en 2024-2025, trois en 2025-2026) ; plus de 90 % des élèves dans les programmes de prêt en Andalousie, Communauté valencienne, Murcie et La Rioja, 67,4 % à Madrid. Les chiffres viennent des consejerías ou de la presse, beaucoup sont des estimations sur 2024-2025 (note du tableau). ANELE dit que le prêt « no es el sistema por el que apuesta el sector », demande un calendrier de renouvellement de deux cours par an, une durée de quatre ans partout (Navarre : cinq ans), l'indexation des montants et « el modelo de cheque-libro frente a otros modelos como el acuerdo marco de la Comunidad de Madrid », et reproche à Madrid, à l'Andalousie et à la Galice de contracter des contenus auprès d'« un único o un número limitado de proveedores » pour leurs plateformes (§ 3.3 et 4.1 du rapport).

#4. Ce que ce sujet apprend pour une solution qui édite des manuels et les met à disposition

1. L'Espagne mesure la dépense publique de manuels, pas leur réutilisation. La statistique nationale donne chaque année, par communauté et province, les bénéficiaires et les montants des programmes de gratuité et de prêt (2 842 025 bénéficiaires, 219,7 M€ en 2024-2025) et des bourses de livres (655 337 aides, 53,3 M€) (§ 3.1) ; aucun organe de contrôle n'y mesure un taux de retour ou de réutilisation, et le seul rapport de contrôle trouvé, andalou, ne le fait pas (§ 3.3). Le taux du Tribunal de Contas portugais reste le seul taux d'organe de contrôle (12-vague7 § 2.6). En face de cette dépense publique, l'INE mesure ce que paient les familles par son Encuesta de Gasto de los Hogares en Educación, qui compte parmi les biens éducatifs les « Libros de texto, Manuales » (méthodologie 2019/2020), par élève, selon le niveau, le type de centre et le type de bien ; dernière édition 2019/2020, sans résultats régionaux (fiche INE de l'opération 30460) ; ses tableaux ne sont pas lus ici (§ 5).

2. En Andalousie, la durée d'usage d'un titre prêté a dépassé la durée réglementaire dans 5 centres, pour un seul niveau, faute de renouvellement décidé : 5 des 26 centres qui ont répondu à la Cámara de Cuentas écrivent que les mêmes titres de 4e d'ESO ont été distribués pour la neuvième année de suite en 2016-2017, au lieu de quatre, faute de renouvellement décidé par l'administration ; les 21 autres répondent qu'ils n'ont pas dépassé quatre ans, et ces déclarations ne se généralisent ni à l'Andalousie entière ni à l'Espagne ; la direction générale répond que les exemplaires ont été remplacés en partie (33 % en 2014-2015, puis 10 % et 10 %), si bien que « más de la mitad de los libros de 4º de ESO eran muy nuevos » (rapport de la Cámara de Cuentas, § A.106-A.107 ; § 3.3). La durée constatée est celle d'un titre en usage, pas celle d'un exemplaire. C'est la constatation d'organe de contrôle la plus précise que l'étude ait sur la durée réelle d'une édition en prêt (11-vague6 § 5.1 ne trouvait, en France, que la constatation de 2002 sur le collège).

3. La durée de quatre ans est la règle commune, inscrite dans les textes : décret royal 174/1998 (art. 6, cité par ANELE), décret andalou 227/2011, loi murcienne 2/2018, décret 26/2024 de Castille-La Manche (« nunca inferior a cuatro años ») ; Navarre cinq ans (ANELE) (§ 3.3, 3.6, 3.7, 3.13). C'est une durée réglementaire minimale, de droit, pas une durée mesurée ; le décret royal de 1998 et la règle navarraise ne sont connus que par ANELE. Une édition vendue à un programme de prêt espagnol se vend, selon ces textes, pour quatre ans au moins.

4. Un manuel numérique n'entre dans un programme de prêt que s'il se prête comme le papier. Andalousie et Murcie excluent tout manuel qui demande une licence de tiers ; Murcie exige que le manuel numérique se télécharge pour travailler sans connexion, l'Andalousie exige d'un manuel diffusé en ligne un matériel d'appui physique ou téléchargeable qui fonctionne sans connexion (instruction 2e) ; Castille-La Manche exclut les licences sans engagement de quatre ans ; la Galice exclut les ressources numériques qui ne durent pas autant que le livre (§ 3.3, 3.6, 3.7, 3.8). À l'inverse, l'accord entre ANELE et dix éditeurs constaté par la CNMC interdisait l'usage par un redoublant ou par la fratrie et le téléchargement hors ligne (§ 3.12) ; la sanction a été annulée en 2025 pour caducité, sans jugement du fond : l'entente n'est pas juridiquement établie, et elle ne vise que les dix éditeurs nommés. Une solution qui édite pour ces programmes doit offrir une licence transmissible d'un élève à l'autre, de quatre ans, utilisable hors ligne.

5. Le prêt public de manuels est juridiquement assis. De 2010 à 2024, le Tribunal Supremo a rejeté au moins six recours contre des programmes de prêt ou de financement du manuel, dans six communautés ; ANELE est nommée requérante dans cinq, le requérant de Navarre n'est pas nommé, l'arrêt de Navarre vise un financement du manuel et non un prêt au sens strict, et les textes des quatre arrêts de 2010-2012 ne sont pas lus ; il juge que le prêt de manuels par l'école relève de l'exception de prêt de l'article 37.2 de la loi espagnole de propriété intellectuelle, contribution des parents comprise (2012) et banques de livres comprises (2024), doctrine « plenamente consolidada » dès 2012 (§ 3.11). Le seul programme annulé en entier, celui de Ceuta, l'a été pour défaut d'information publique (§ 3.10). Les éditeurs ont en revanche obtenu à Madrid l'annulation d'une partie du dispositif : la figure du « libro de texto de elaboración propia » du décret 168/2018 et l'extension à l'infantil (TSJ de Madrid, 1331/2021, confirmée par la STS 1611/2024 ; § 3.4). Le risque qu'un éditeur porte devant le juge contre un programme public tient à la procédure d'adoption et aux dispositions annexes, pas au principe du prêt.

6. À Madrid, le papier revient en fin de primaire. Madrid finance en 2026-2027 le passage du manuel numérique au papier en 5e et 6e de primaire, au titre de son décret limitant les appareils numériques (« en tramitación » selon la résolution du 30/06/2026, adopté en juillet 2025 selon ANELE) ; la Galice intègre son fonds numérique E-DIXGAL au fonds de prêt et autorise des manuels papier dans ses écoles numériques ; Murcie limite les écrans (§ 3.4, 3.8, 3.13). La décision madrilène porte sur deux niveaux d'une communauté et ne fait pas une tendance espagnole générale. La part du numérique dans le marché est de 2,78 % selon ANELE, ratio approché qui rapporte des ventes du cours 2024-2025 à une facturation de l'année civile 2024 (§ 3.13).

7. Le canal d'achat diffère d'une communauté à l'autre : chèque-livre en librairie (Andalousie, Murcie, Valence en 1re et 2e de primaire, Ceuta depuis 2022), accord-cadre régional de 143,5 M€ de valeur estimée (montants attribués par lot non publiés) et 172 attributaires (Madrid), un marché public par école au titre du programme de remplacement de Melilla, achat direct par le centre pour le remplacement (§ 3.3 à 3.10). La commande publique ouverte ne montre presque rien de ces achats (§ 3.9). Pour un éditeur, l'interlocuteur est le centre qui choisit dans un catalogue (Andalousie : « Catálogo de Gratuidad » tiré du registre régional des manuels) et le payeur la consejería.

8. Les matériaux propres et les ressources éducatives ouvertes sont prévus par les textes : Castille-La Manche admet dans la banque les matériaux des enseignants « siempre que sus autores hayan autorizado su explotación como recursos educativos abiertos » ; l'Andalousie et Murcie les financent au plafond du manuel, sans supplément (§ 3.3, 3.6, 3.7). Un manuel sous licence ouverte trouve donc une place réglementaire dans ces programmes. Cette place est contestée par les éditeurs : à Madrid, le TSJ a annulé en 2021, à la demande d'ANELE, les articles du décret 168/2018 qui réglaient le « libro de texto de elaboración propia », annulation confirmée par la STS 1611/2024 (§ 3.4, 3.11) ; les motifs ne sont pas lus (§ 5).

9. Le marché espagnol se contracte en volume : 50,1 millions d'exemplaires en 2010, 38,3 millions en 2024, 4,58 exemplaires par élève, un prix moyen de 19,58 €, une facturation de 773,51 M€ en 2024 (année civile), des ventes numériques de 21,5 M€ au cours 2024-2025 (§ 3.13). C'est un terrain de comparaison, pas une cible de la solution (choix de périmètre de la vague 8).

#5. Ce que la recherche n'a pas pu établir

• Un taux de retour ou de réutilisation des manuels prêtés dans une communauté espagnole : non trouvé dans les textes, la statistique et le rapport andalou ; aucun bilan régional publié ne le donne (Madrid, Valence, Murcie, Castille-La Manche, Galice).
• Les rapports de contrôle sur Accede, la Xarxa Llibres et le fonds solidaire (Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, Consello de Contas de Galicia) : non trouvés ; leur absence n'est pas établie, seule l'absence de résultat de recherche l'est. Les listes de rapports publiés de ces trois institutions (https://www.camaracuentasmadrid.es/ ; https://www.sindicom.gva.es/ ; https://www.xunta.gal/consello-de-contas, page d'entrée relevée par la recherche) ont été laissées de côté sans être lues par le lot navigateur Q31 le 16/10/2026 : le manque reste entier.
• Les textes intégraux au CENDOJ : sentence 170/2021 du TSJ d'Andalousie (rec. 208/2018), décision du Tribunal Supremo sur le pourvoi de Ceuta (date du 10/03/2022, numéro et nature, arrêt ou ordonnance d'irrecevabilité, non établis), et sentence 1331/2021 du TSJ de Madrid (rec. 290/2018), dont seul le dispositif est connu par la STS 1611/2024 : les motifs de l'annulation du « libro de texto de elaboración propia » et de l'extension à l'infantil ne sont pas lus. La STS 1611/2024 elle-même est lue dans le texte intégral publié par Iustel. Le moteur https://www.poderjudicial.es/search/ a refusé les requêtes sans navigateur (HTTP 500 le 12/10/2026 lors de la contre-vérification) ; les requêtes « ANELE » et « Ceuta », « ANELE » et « Accede » ont été laissées de côté sans être lues par le lot navigateur Q31 le 16/10/2026. La date exacte de la sentence du TSJ d'Andalousie (12/02/2021 au bulletin, retenue, 25 février dans la presse) n'est donc pas établie sur le texte.
• Les quatre arrêts du Tribunal Supremo de 2010 à 2012 (Canaries, Estrémadure, Aragon, Navarre) : identifiés par l'arrêt du 24/04/2012 et par la STS 1611/2024 (§ 3.11), mais leurs textes ne sont pas lus ; le requérant de l'arrêt de Navarre (31/01/2012) n'est pas nommé dans les extraits lus.
• Les règles du programme de remplacement des manuels de Melilla (« Programa de reposición de libros de texto en los centros de Educación Infantil, Primaria y Especial sostenidos con Fondos Públicos ») : connu par les titres de ses marchés seulement ; son texte (bulletin officiel de Melilla, BOME) n'est pas cherché.
• Les résultats de l'Encuesta de Gasto de los Hogares en Educación (INE, 2019/2020) : dépense des familles en manuels par élève et par niveau ; les tableaux d'INEbase ne sont pas lus (l'API de l'INE ne renvoie pas l'opération 30460 par son code, la note de presse n'a pas été trouvée à une adresse directe) ; la page de résultats https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176983&menu=resultados&idp=1254735573113 a été laissée de côté sans être lue par le lot navigateur Q31 le 16/10/2026.
• Le contentieux d'ANELE en Castille-et-León (TSJ, sentences 508/2016, rec. 917/2014, et 509/2016, rec. 1122/2014, contre l'ordre EDU/519/2014 et une instruction de 2014 sur les manuels de primaire) : connu par des résultats de recherche seulement, page d'Iberley en 403 ; non utilisé.
• Les montants attribués par lot de l'accord-cadre madrilène et la consommation réelle des marchés subséquents : le BOCM ne publie que les attributaires ; le portail https://contratos-publicos.comunidad.madrid/ (expédient A/SUM-046108/2022) a été laissé de côté sans être lu par le lot navigateur Q31 le 16/10/2026.
• Les montants exécutés des programmes 2025-2026 et 2026-2027 : aucun document budgétaire lu ne les donne ; ANELE et la presse ne donnent que des montants annoncés (Andalousie 57 M€ puis 50 M€), qui sont des prévisions.
• La répartition par cours du renouvellement andalou année par année, qui expliquerait chaque point de la série (§ 3.2).
• L'écart entre la statistique et ANELE pour Murcie (270 385 contre 156 918 bénéficiaires) : le chiffre d'ANELE est presque égal à la part régionale de la statistique (157 675), explication plausible mais non prouvée, ANELE ne décrivant pas sa méthode (§ 3.7). Pour la Catalogne (795 000 bénéficiaires chez ANELE), la statistique ne la compte plus dans l'annexe depuis 2022-2023 et la compte dans les bourses « libros y material » (171 456 aides en 2024-2025, § 3.1 ; reclassement déduit de l'égalité des montants, non écrit) ; l'écart entre ces 171 456 aides et les 795 000 bénéficiaires d'ANELE n'est pas concilié.
• La Galice depuis 2020-2021 : la statistique nationale l'estime à partir de 2020-2021 ; ses bénéficiaires réels ne sont publiés que par la presse.
• Démarche externe : aucune.

#6. Sources

#Données (extraction du 12/10/2026)

• MEFD, Estadística de Becas y Ayudas al Estudio, EDUCAbase : index https://estadisticas.educacion.gob.es/EducaDynPx/educabase/index.htm?type=pcaxis&path=/economicas/becas/2024-2025/gratuidad&file=pcaxis&l=s0 ; fichiers https://estadisticas.educacion.gob.es/EducaJaxiPx/files/_px/es/csv_bdsc/economicas/becas/{2010-2011…2024-2025}/gratuidad/l0/gratuidad1.csv_bdsc?nocab=1, …/gratuidad2.csv_bdsc, …/obligatorias/l0/obligatorias4.csv_bdsc ; PC-Axis …/_px/es/px/economicas/becas/{année}/gratuidad/l0/gratuidad1.px.
• MEFD, résumé et méthodologie 2024-2025 : https://www.educacionfpydeportes.gob.es/dam/jcr:fde16783-9b97-4170-9553-3f3074ed5d38/2024-25resumen.pdf ; https://www.educacionfpydeportes.gob.es/dam/jcr:ed52032c-188f-4dc2-8961-f1ed1398a7c0/2024-25metod.pdf
• PLACSP, données ouvertes : https://contrataciondelsectorpublico.gob.es/sindicacion/sindicacion_643/licitacionesPerfilesContratanteCompleto3_{AAAAMM}.zip ; https://contrataciondelsectorpublico.gob.es/sindicacion/sindicacion_1044/PlataformasAgregadasSinMenores_{AAAAMM}.zip
• Comunidad de Madrid, portail ouvert, jeu 1904860 « Importe de las ayudas para compra de libros y material escolar » (extraction du 16/10/2026) : https://datos.comunidad.madrid/api/3/action/package_search?q=1904860 ; CSV https://datos.comunidad.madrid/dataset/5bae5aea-8f8b-425b-804c-6f05fb806dd0/resource/16c01645-b61f-49df-9f69-625bdc247cb2/download/importe-de-las-ayudas-para-compra-de-libros-y-material-escolar.csv
• INE, Encuesta de Gasto de los Hogares en Educación (opération 30460) : fiche https://www.ine.es/dynt3/metadatos/es/RespuestaDatos.html?oe=30460 ; méthodologie 2019/2020 https://www.ine.es/metodologia/t13/meto_eghe_19_2020.pdf (lue le 16/10/2026)

#Textes et documents officiels

• Junta de Andalucía, Instrucciones de 9 de junio de 2026 … programa de gratuidad de los libros de texto 2026/2027 : https://www.juntadeandalucia.es/educacion/portales/documents/270701/4600189/Instrucciones%20Programa%20de%20Gratuidad%20de%20Libros%20de%20Texto%20curso%2026-27.pdf
• Junta de Andalucía, Consejo de Gobierno du 23/07/2024, dossier 24 : https://ws040.juntadeandalucia.es/webconsejos/cgobierno/transparencia/240723/documentos/24Expediente.pdf
• Cámara de Cuentas de Andalucía, Informe de fiscalización … Programa de gratuidad de los libros de texto. Auditoría del sistema de información SÉNECA. 2016-2017, BOJA n° 102 du 30/05/2019 : https://www.juntadeandalucia.es/boja/2019/102/36 (PDF https://www.juntadeandalucia.es/boja/2019/102/BOJA19-102-00086-7925-01_00156255.pdf)
• BOCM n° 168 du 16/07/2025, ordre 2476/2025 : https://www.bocm.es/boletin/CM_Orden_BOCM/2025/07/16/BOCM-20250716-23.PDF
• BOCM n° 83 du 08/04/2024, formalisation de l'accord-cadre : https://www.bocm.es/boletin/CM_Orden_BOCM/2024/04/08/BOCM-20240408-43.PDF
• Comunidad de Madrid, résolution du 30/06/2026 (instructions Accede 2026-2027), copie publiée par le collège Montserrat (FUHEM) : https://colegiomontserrat.fuhem.es/images/2026.06.30_Instrucciones_Programa_Accede_curso_2026-27.pdf ; page du programme : https://www.comunidad.madrid/educacion/programa-accede ; communiqués https://www.comunidad.madrid/node/66168 (17/05/2023) et https://www.comunidad.madrid/node/50924 (18/12/2018)
• DOGV du 10/06/2024, résolution du 14/05/2024 : https://dogv.gva.es/datos/2024/06/10/pdf/2024_5320.pdf
• DOCM n° 110 du 10/06/2024, décret 26/2024 (copie publiée par CMM) : https://cmmedia.es/uploads/files/2024/06/10/2024_4566.pdf ; fiche « Banco de libros 2026-2027 » : https://educacion.castillalamancha.es/sites/default/files/2026-05/INFORMACI%C3%93N%20BDL%202026-2027_C.%20P%C3%9ABLICOS.pdf ; décret 47/2025 (notice de l'INAP) : https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1256571
• BORM n° 97 du 29/04/2025, résolution du 15/04/2025 : https://www.borm.es/services/anuncio/ano/2025/numero/1941/pdf
• Xunta de Galicia, instructions « Fondo solidario de libros de texto 2026/2027 », copie publiée par l'IES de Cotobade : https://www.edu.xunta.gal/centros/iescotobade/system/files/Instruci%C3%B3ns%20fondolibros%202026-2027.pdf
• BOCCE n° 6083 du 02/04/2021 (copie publiée par Asepeyo) : https://juridico.asepeyo.es/wp-content/uploads/20620-bocce-6083-02-04-2021.pdf

#Décisions

• CGPJ, note du 29/10/2024 sur la STS d'Accede : https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunal-Supremo/Noticias-Judiciales/El-Tribunal-Suprermo-confirma-la-validez-del--programa-Accede--de-libros-de-texto-gratuitos-de-la-Comunidad-de-Madrid-
• Iustel, Diario del Derecho, 25/02/2025, notice et texte intégral de la STS 1611/2024 (dont le dispositif de la sentence 1331/2021 du TSJ de Madrid et la liste des cassations d'ANELE rejetées) : https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1252708
• LegalToday, TS 24/04/2012, rec. 1280/2011 (cite les arrêts du TS des 02/06/2010, 15/06/2011, 17/06/2011 et 31/01/2012) : https://www.legaltoday.com/historico/jurisprudencia/contencioso-administrativo/sentencia-tribunal-supremo-num-12802011-24-04-2012-2012-09-05/
• CNMC, communiqué du 31/05/2019 (S/DC/0594/16) : https://www.cnmc.es/la-cnmc-multa-34-editoriales-de-libros-de-texto-no-universitarios-y-la-asociacion-anele-por-crear ; fiche VS/0594/16 : https://cnmc.es/en/node/415285
• CGPJ, note du 14/05/2025 (Audience nationale) : https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Sala-de-Prensa/Archivo-de-notas-de-prensa/La-Audiencia-Nacional-anula-por-caducidad-del-procedimiento-las-multas-de-la-CNMC-a-34-editoriales-por-practicas-anticompetitivas-en-libros-de-texto-no-universitarios

#Acteurs

• ANELE, « El libro educativo en España. Curso 2025-2026 » : https://anele.org/wp-content/uploads/2025/08/250826TXT-ANELE-El-libro-educativo-en-Espana-25-26.pdf ; carte des aides : https://anele.org/mapa-de-ayudas-a-libros-de-texto-y-material-escolar

#Presse

• El Faro de Ceuta : https://elfarodeceuta.es/programa-gratuidad-libros-primaria-segundo-ciclo-infantil/ (07/04/2021) ; https://elfarodeceuta.es/llega-fin-banco-libros-justicia-da-razon-editoriales/ (23/03/2022) ; https://elfarodeceuta.es/banco-libros-anele-decision-tomo-ciudad/ (03/04/2022)
• Ceuta Actualidad : https://www.ceutaactualidad.com/articulo/la-ciudad/banco-libros-cambia-modelo/20220323125549139461.html (23/03/2022) ; https://www.ceutaactualidad.com/articulo/ceuta/aprobada-convocatoria-ayudas-estudio/20220610132221145031.html (10/06/2022)
• Última Hora, 12/10/2025 : https://www.ultimahora.es/noticias/comunidades/2025/10/12/2489259/mas-medio-millon-alumnos-madrilenos-benefician-del-programa-accede-sistema-prestamo-libros-texto.html
• El Español, 19/05/2026 : https://www.elespanol.com/quincemil/cultura/educacion/20260519/confirmado-xunta-ayudas-euros-libros-material-escolar-pueden-solicitar-trt/1003744251945_0.html

#Rapports de l'étude repris

• etude/vague3/V08-comparaisons-internationales.md § 3 n° 19 ; etude/11-vague6.md § 3.4 et § 5.1 ; etude/12-vague7.md § 2.6 ; etude/07-vague3.md § 5 ; etude/vague3/V20-production-et-fabrication.md.