Portugal : les audits du Tribunal de Contas sur la gratuité des manuels et la plateforme MEGA

Rapport corrigé et complété le 12/10/2026 d'après Z02-verif.md.

Complété le 12/10/2026 d'après le lot navigateur Z26 (§ 1.2 : l'article de Renascença du 17/05/2019 est lu, ses chiffres sont ceux du rapport, il ajoute le renfort budgétaire pris sur la réserve du ministère des Finances et les voix de Filinto Lima et de la Confap ; l'article de rr.pt du 16/05/2019 reste non lu ; § 1.3 et § 2 : la recherche du Decreto-Lei n.º 111/2025 sur diariodarepublica.pt rend une page blanche, texte du décret non lu).

Corrigé le 12/10/2026 d'après le relevé de la vague 7 (§ 2 n° 1 : la lecture du quadro 3 comme omettant les bons réutilisés du 2e cycle est donnée comme hypothèse de l'étude ; § 2 n° 5-6 et § 4 point 5 : les 177 000 € ne sont plus dits TTC « selon le TdC », c'est une déduction de l'étude ; § 2 n° 17 et § 4 point 6 : l'absence de surcoût du pilote est une déclaration du ministre ; § 3.1 : la dette « residual » est une déclaration du ministère face aux 3,1 M€ mesurés par le TdC ; § 3.3 : l'écart entre la borne de 124 € et le maximum de 141,25 € du quadro 2 est signalé ; § 3.4 : le 24,1 % de 3e année est une annonce du ministre, pas une mesure ; § 3.5 et § 4 point 5 : dépense de la mesure licences comprises, part propre à MEGA non séparable, prix initiaux, calcul indicatif ; § 4 point 1 : le 17 % est un calcul de l'étude et ni lui ni les taux annoncés ne se comparent au 3,9 % de bons ; § 4 point 2 : la dette est celle de la première année, contestée en contradictoire, et des dettes restaient au 31/12/2020 ; § 4 point 6 : le « double » du titre, qui ne concordait pas avec les chiffres, devient le cas des Açores ; § 4 point 7 : à Funchal, les contrôles étaient prévus, c'est le service chargé de les faire qui manquait).

Vague 7, mission Z02. Relevé du 12/10/2026. Fichiers téléchargés, textes extraits (PyMuPDF) et pages rendues en PNG rangés dans /home/paul/.cache/manuels-vague7/Z02/ (sous-dossiers dgeec/ et srmtc/) ; fichiers de la correction (rapports d'activité de l'IGeFE, fiches BASE de 2018, listes de manuaisescolares.pt, page 4 du Relatório 6/2021 rendue en PNG, article ECO du 14/09/2024) dans /home/paul/.cache/manuels-vague7/Z02-integ/.

#1. Sujet, requêtes, jeux de données interrogés

Sujet. Le Portugal prête gratuitement les manuels de toute la scolarité obligatoire du réseau public par un circuit de bons dématérialisés : l'école émet un bon par manuel sur la plateforme MEGA (« Manuais Escolares GrAtuitos »), la famille le retire sur manuaisescolares.pt ou l'application Edu Rede Escolar, l'échange en librairie adhérente (manuel neuf) ou à l'école (manuel réutilisé), l'État paie les libraires, puis l'école récupère les manuels en fin d'année. Y27 § 3.2 et 11-vague6 § 5.1 citent un taux de réutilisation annoncé par le ministre (45 % en 2018-2019, « cerca de 65 % » en 2021-2022) et désignent comme non lu l'audit du Tribunal de Contas (TdC) de 2019 (Y27 § 5). La mission lit les audits de la juridiction financière, en tire les mesures de réutilisation par année et par cycle, le coût, les pannes et les délais de paiement du circuit, et les confronte à la presse et aux annonces du gouvernement.

Ce que la mission a établi sur l'objet lui-même. La revue de complétude attendait deux audits distincts : l'un de 2019 sur la gratuité, l'autre « sur la plateforme MEGA ». Il n'existe qu'un audit de 2019, le Relatório n.º 15/2019 – 2.ª Secção (« Auditoria de Resultados à Medida "Gratuitidade dos manuais escolares" », approuvé le 11/04/2019, processo n.º 22/2018 – AUDIT) : c'est lui que le communiqué du gouvernement du 17/05/2019 intitule « Relatório Tribunal de Contas sobre Plataforma MEGA » et dont il cite le § 103. Le second audit du TdC sur le sujet est l'audit de suivi des recommandations, Relatório n.º 6/2021 – 2.ª Secção (approuvé le 22/04/2021). La liste annuelle des rapports d'audit du TdC de 2019 à 2026 ne contient aucun autre audit de la mesure ; elle contient en revanche un audit de la Section régionale des Açores sur les manuels numériques (Relatório n.º 13/2023 – FS/SRATC) et deux audits de la Section régionale de Madère sur des aides municipales aux manuels (Funchal, Santa Cruz), lus ici parce qu'ils portent sur des circuits publics de mise à disposition des manuels.

Choix de périmètre, annoncés.

• Territoire : le continent portugais pour MEGA (la mesure couvre le « réseau public du ministère de l'Éducation » ; les Açores et Madère ont leurs propres dispositifs, traités à part au § 3.6 et § 3.7).
• Période : les années scolaires 2016-2017 à 2025-2026 ; les mesures du TdC portent sur 2018-2019 (audit de 2019) et 2019 à 2021 (audit de suivi).
• Dénominateurs : élèves du réseau public du continent publiés par la DGEEC (Perfil do Aluno 2023/2024), et effectifs de la mesure donnés par le TdC lui-même pour 2018-2019.

Sources et requêtes.

#2. Recensement

#3. Fiches détaillées et mesures

#3.1 L'audit de 2019 confronté à ce que la presse lui prête

L'audit porte sur la seule année 2018-2019, troisième année de la mesure, quand elle couvrait les six années du 1er et du 2e cycle (Relatório 15/2019 § 2-3). Les travaux sur place ont eu lieu du 17/10 au 07/11/2018, auprès de l'IGeFE, de la DGE, de la DGEstE et de deux agrupamentos de Lisbonne (Restelo et Rainha D. Leonor) (annexe 1). Les chiffres viennent de la plateforme MEGA en novembre et décembre 2018 et de courriels de l'IGeFE (annexe 2, quadro 3).

Ce que rapporte Renascença le 17/05/2019 (« Manuais escolares. Ministério garante reforço do orçamento », Redação com Lusa, lu au navigateur le 12/10/2026, Z26 § 1.2). L'article donne la réaction du ministère à l'audit : budget renforcé par la « verba disponível na reserva do programa orçamental do Ministério das Finanças », améliorations annoncées pour 2019-2020 (mise à jour de la base des manuels, suivi des bons de manuels réutilisés par école et par année, Manual de Apoio à Reutilização, « Escola Mega Fixe », centralisation de la facturation à l'IGeFE, renfort de l'équipe d'appui), dette aux libraires « residual », ce qui est une déclaration du ministère alors que le TdC mesurait 3,1 M€ dus au 19/03/2019 ; il compte 528 000 élèves des 1re à 6e années couverts. Les chiffres qu'il reprend sont ceux du rapport, conformes au tableau ci-dessus. Il rapporte deux voix que ce rapport n'avait pas relevées : Filinto Lima, de l'association des directeurs d'agrupamentos, renvoie au ministère des Finances la tenue de la promesse de gratuité ; Jorge Ascensão, de la Confap, demande des cycles de remise de deux ou trois ans selon le cycle, pour que les élèves puissent revoir les manuels des années antérieures. L'article de rr.pt du 16/05/2019 (« Manuais escolares gratuitos custam ao Estado mais 100 milhões do que o previsto ») est lié depuis cette page.

Deux comptes différents des bons émis dans le même rapport, que l'arithmétique concilie. Le quadro 3 donne 2 765 026 bons ; l'annexe 2 donne 2 770 476 bons (2 663 465 neufs et 107 011 réutilisés). L'écart de 5 450 bons est exactement la somme des bons de manuels réutilisés de la 5e et de la 6e année du quadro 3 (2 612 + 2 838 = 5 450) : la colonne « manuais novos e reutilizados » du quadro 3 semble ne compter, pour le 2e cycle, que les bons de manuels neufs (807 419 et 728 998). Le TdC ne l'écrit pas ; c'est une conciliation par le calcul, relevée à la contre-vérification et refaite ici sur le quadro 3. Les taux du 2e cycle (0,3 % et 0,4 %) n'en changent pas à l'arrondi. Le chiffre de 3,9 % est rapporté par le texte aux « 608 escolas » qui ont réutilisé (§ 89), alors que le dénominateur du quadro 3 couvre toutes les écoles.

Ce que les familles ont vraiment retiré. 2 120 883 manuels neufs ont été retirés en librairie, soit 80 % des bons de manuels neufs (79,6 % sur l'annexe 2) ; 435 540 élèves ont retiré au moins un manuel neuf, 83 % des 527 983 élèves qui ont reçu des bons (§ 76-77, annexe 2). Le rapport rattache la différence entre 535 033 inscrits et 527 983 bénéficiaires à des élèves que les écoles jugeaient hors du champ (« repetentes ; com necessidades educativas especiais ») (note 41). Il y a eu 5,25 bons par élève bénéficiaire (calcul de l'étude) ; le quadro 2 donne 3,49 manuels par élève au 1er cycle (34,81 €) et 7,69 au 2e (132,73 €).

Le TdC refuse de compter la réutilisation sur les bons. Le ministère soutient que « a economia da medida é garantida a partir da emissão dos vouchers » : dès qu'un bon de manuel réutilisé est émis, ce manuel n'est pas payé de nouveau (contradictoire, p. 44). Le TdC répond que l'économie et l'efficacité ne sont acquises qu'au retrait effectif du manuel (§ 78) et conclut que la mesure est « comprometida quanto à eficácia e quanto à economia, por a modalidade de empréstimo de manuais não ter sido apropriadamente estruturada e garantida » (§ 79).

Les causes de la faible réutilisation écrites par le TdC (§ 84-95, § 113-115) :

• aucune procédure ministérielle de réutilisation avant le Manual de Apoio de janvier 2019 ; chaque école décidait seule ;
• aucune traçabilité globale des manuels (restitution, état de conservation) ;
• surcharge des écoles : évaluer l'état des manuels et les saisir avant fin juin, en période d'examens et de vacances ;
• réutilisation limitée à l'agrupamento, faute de transport des manuels entre écoles (§ 93) ;
• manuels des premières années conçus avec des espaces pour écrire dans le livre, donc impropres au réemploi (§ 72) ;
• attribution des manuels réutilisés laissée au choix de l'école (aléatoire ou à la main), ce qui permettait des élèves « com todos os manuais novos ou, apenas, com manuais reutilizados » (§ 94-95) ; l'IGeFE précise que l'option manuelle avait été ajoutée « a pedido de algumas direcções de escola » (contradictoire, p. 40).

#3.2 Les pannes et les délais du circuit par bons

Trois mois pour construire la plateforme. L'IGeFE a conçu MEGA entre mai et août 2018 ; la plateforme a ouvert au début d'août, le premier bon a été émis le 03/08/2018 (§ 62, § 65 et note 44). Le TdC salue un « desempenho de justo relevo » (§ 103), phrase que reprend le communiqué du gouvernement.

Les défauts constatés en 2018-2019 (§ 63-71, § 109-111) :

• données importées de trois systèmes (plateformes locales des écoles, SIME de la DGE pour les manuels adoptés, SINAGET de la DGEstE pour les effectifs) mal synchronisées ; certaines plateformes locales ne savaient pas exporter le couple élève-discipline ; corrections faites à la main dans GesEdu sans mise à jour de SIME ni de SINAGET ;
• bons émis avec des informations fausses, puis annulés et réémis : changement de manuel adopté, réédition avec changement d'ISBN, livres sur deux ans, discipline non suivie, famille qui ne veut pas le manuel ;
• émission concentrée en août et septembre, d'où des ruptures de stock en librairie ;
• base SIME périmée : 3 883 manuels enregistrés, 1 637 encore disponibles chez les éditeurs (contradictoire du ministère, p. 45 ; le rapport arrondit à 3,9 milliers et 1,6 millier).

L'IGeFE conteste en contradictoire que ces exemples relèvent de la plateforme : selon lui, la vérification des manuels adoptés, des matricules et des inscriptions aux disciplines appartient à l'école, et la plateforme offrait les fonctions pour bloquer un bon (p. 38-40).

Le circuit de paiement. En 2018-2019, la librairie demandait un numéro d'engagement dans MEGA, facturait l'école, qui payait après avoir demandé les fonds à l'IGeFE (§ 57). Le TdC attribue le retard d'abord à la sous-budgétisation, ensuite au manque de personnel des écoles « e ao elevado número de manuais e de livrarias aderentes » (§ 60). Depuis 2019-2020, l'IGeFE centralise engagements, facturation et paiement (Relatório 6/2021 § 21), sauf pour les écoles privées sous contrat d'association, payées par transferts de la DGAE ; au 31/12/2020, les dettes restantes envers les libraires relevaient en partie de l'IGeFE, en partie de ces écoles (note 13). Les dettes de 2018 ont été réglées par transferts sur le budget 2019 (§ 20). L'IGeFE a acheté un logiciel d'OCR pour extraire et valider les factures des libraires (48 400 €, contrat du 28/10/2021, BASE n° 8202691) et un service d'appui à la validation de cette facturation (7 000 €, 14/12/2020, BASE n° 7336748).

Les défauts de 2019-2020 et 2020-2021 (Relatório 6/2021 note 23) : exportations incomplètes ou fausses depuis la plateforme locale E360, qui n'utilisait pas le service web d'export ; en 2020-2021, manuels adoptés associés à la seule école siège de l'agrupamento. Le TdC écrit qu'ils ont été corrigés et que les bons ont été mis à disposition « em regra, nas datas programadas » (§ 41). Deux centres d'appel ont été créés, l'un pour les écoles et les familles, l'autre pour les librairies (note 22).

#3.3 Le coût de la mesure, prévu et exécuté

Le TdC écrit que les dépenses connues d'avance (manuels des cours professionnels et des CEF, licences numériques) ne sont pas inscrites, qu'une partie est payée sur les budgets des années suivantes (licences de 2019-2020 payées en 2020 pour 23 M€), et que les renforts de 2020 sont venus de la réserve budgétaire du programme (35,5 M€), du solde de la DGEstE (24,5 M€) et de la dotation provisionnelle (15 M€) (§ 27-31). L'IGeFE indique que le plafond de son programme budgétaire croît d'environ 1 % par an, que le personnel en absorbe environ 80 %, et qu'il ignore la méthode de calcul de ce plafond (§ 27). Pour 2020-2021, sans réutilisation, la dépense prévue était d'environ 120 M€ de manuels et 30 M€ de licences numériques (§ 27). Les coûts administratifs et logistiques des écoles « não foram calculados » (Relatório 15/2019 § 53).

L'économie pour les familles. 35 € en moyenne au 1er cycle et 133 € au 2e, de 26,33 € (1re année) à 141,25 € (5e année), d'après les manuels neufs distribués (quadro 2) ; la synthèse écrit « entre 26 e 124 euros », le communiqué du gouvernement reprend cette fourchette. La borne haute de 124 € ne correspond pas au maximum de 141,25 € du quadro 2 ; le rapport n'explique pas l'écart. Ces montants valent pour 2018-2019, 1er et 2e cycles seulement.

#3.4 Les mesures de réutilisation après 2019, et ce qu'elles mesurent

Ce que montre la confrontation.

• Le seul taux établi par la juridiction financière à partir des données de la plateforme, avec sa méthode, est celui de 2018-2019 (3,9 % des bons, 8,27 % au 1er cycle, 0,35 % au 2e). Pour la suite, le TdC imprime un seul volume : 862 000 manuels réutilisés pour 4,1 millions de neufs en 2019-2020, dans l'infographie de synthèse du Relatório 6/2021 (p. 4), qui marque d'un « ? » les réutilisés de 2018-2019 et ne dit pas d'où vient la donnée ; soit environ 17 % des manuels remis (calcul de l'étude). Les autres chiffres postérieurs sont des déclarations du ministère, y compris ceux que le TdC reproduit en 2021 (« o Ministro da Educação forneceu informação… », § 64 ; « o Ministro da Educação adianta que os dados de abril de 2020… », § 77) : le TdC les cite, il ne les a pas recalculés. Les rapports d'activité de l'IGeFE (2019 à 2022) publient l'activité de la plateforme (élèves, librairies, montants, manuels), pas la réutilisation.
• Les annonces ne mesurent pas la même chose : part des bons (TdC 2019), part des manuels remis (environ 17 % en 2019-2020, d'après les volumes du TdC), moyenne des taux par école (51,1 %), part des manuels « à réutiliser » effectivement réutilisés (65 %), part des manuels rendus jugés réutilisables (66,76 %). Les quelque 17 % de manuels remis en 2019-2020 et les 51,1 % de moyenne par école en 2019 ne se comparent pas tels quels : le second est une moyenne d'écoles, dont ni le numérateur ni le dénominateur ne sont publiés.
• Le ministre, en contradictoire du Relatório 6/2021, donne le régime visé : sans la suspension, « a cada três anos estar-se-ia a substituir cerca de um terço dos manuais escolares » (§ 78). Il chiffrait dans la presse à « cerca de 150 milhões de euros » le coût non prévu de la suspension (note 34, citant Público du 03/07/2020).
• Le Relatório 6/2021 se contredit sur 2019 : le § 64 compte 16 écoles au-dessus de 80 %, la figure 3 n'en place que 7 (6 + 1) parmi les 100 écoles aux « maiores índices de reutilização », qui devraient pourtant toutes les contenir. Le rapport ne dit pas si les deux séries portent sur la même année scolaire (la figure est titrée « 2019 » et le § 56 rattache le label aux écoles distinguées en 2018-2019).
• Le 45 % provisoire du 03/07/2019 (Y27) et le 51,1 % fourni au TdC portent sur la même période sans que les deux méthodes soient publiées ; l'écart n'est pas expliqué.
• Le 1er cycle est sorti du circuit par étapes : manuels neufs pour tout le 1er cycle en 2020-2021 (LOE 2020, art.
  242. ; manuels de 1re et 2e années non réutilisés, puis restitution exigée en 3e et 4e années à la fin de 2022-2023, réutilisation annoncée par le ministre à 24,1 % en 3e année et nulle en 4e année, où de nouveaux manuels entraient (déclaration, radioeste.pt) ; annonce en 2023 de la fin de la réutilisation au 1er cycle ; dispense de restitution pour le 1er cycle à la fin de 2024-2025 ; Decreto-Lei n.º 111/2025 du 09/10/2025. Le ministère justifie la sortie par le droit de « manusear, escrever, sublinhar, anotar » (eco.sapo.pt, 04/08/2025).

Les indicateurs que l'IGeFE a définis en réponse au TdC (Relatório 6/2021 § 62) : manuels retirés l'année précédente ; réaproveitados ; taux de réaproveitamento ; transitados ; taux de réaproveitamento avec transitados ; réutilisés ; taux de réutilisation ; taux de réutilisation financière. Aucune valeur n'est publiée pour ces huit indicateurs ; le TdC note que la suspension de 2020-2021 a privé leur analyse de « termo de comparação » (§ 63).

Le projet pilote national de dématérialisation. Le Relatório 6/2021 rapporte, d'après le ministre, un programme pilote de dématérialisation des manuels lancé en 2020-2021 dans neuf établissements, pour 1 034 élèves des 3e, 5e, 6e, 7e et 9e années ; l'accès au manuel numérique et aux contenus des plateformes des éditeurs suit le manuel adopté par l'école (§ 81). Il « envolve sete editoras », est suivi par des établissements d'enseignement supérieur, la DGE et l'ANQEP, financé par des fonds européens, et « presentemente não envolve acréscimo de encargos face ao preço do manual em papel e da respetiva licença digital » (note 40). Le TdC a suspendu l'appréciation de sa recommandation sur la soutenabilité, puisque la réutilisation était arrêtée pendant que la dématérialisation avançait, « embora em sentidos opostos » (§ 82). Le rapport d'activité 2021 de l'IGeFE confirme le pilote depuis 2020-2021 et signale l'avenant du 26/08/2021 à la convention APEL-DGAE pour fixer la valeur des manuels numériques, que la convention de 2018 ne permettait pas de calculer. Le recul ensuite : en 2024-2025, 34 des 103 agrupamentos ou écoles non groupées de 2023-2024 ont quitté le projet et les élèves sont passés de 24 000 à 13 700 ; le ministère cite la restriction des nouvelles classes du 1er cycle et du secondaire et des retraits volontaires d'écoles (ECO, 14/09/2024, d'après Público ; l'article écrit que le total tombe à 80, alors que 103 − 34 = 69). L'évaluation d'impact 2020-2021 à 2023-2024 et la décision qui a suivi sont traitées dans V08 § 3.8.

Ordres de grandeur rapportés aux effectifs. Le réseau public du continent comptait en 2023-2024, selon la DGEEC, 330 183 élèves au 1er cycle, 170 676 au 2e, 290 717 au 3e et 279 032 au secondaire (toutes offres, adultes compris), soit 1 070 608 élèves (Perfil do Aluno 2023/2024, tableaux 1.1 et 4.1.1 ; les tableaux portent sur le continent, tableau 3.1.1.1). Les 6,147 millions de bons de 2021-2022 représentent donc de l'ordre de six bons par élève du public ; le rapprochement est indicatif, les années ne coïncidant pas (aucun Perfil do Aluno 2021/2022 n'a été lu). Les univers d'élèves que donne l'IGeFE (de 999 735 à 1 089 788 selon l'année, 2019 à 2022) sont du même ordre ; leur composition n'est pas détaillée. Les écoles privées sous contrat d'association, couvertes par la mesure (Relatório 6/2021 note 13), sont comptées par la DGEEC dans le privé, donc hors des 1 070 608.

Ce que publient les listes de manuaisescolares.pt (relevé du 12/10/2026, année 2026-2027). La liste « Livrarias Aderentes » contient 1 022 points de vente (tableau window.JSONdata de la page /livrarias) : 886 sans site web, 124 avec un site, 12 boutiques en ligne sans adresse, parmi lesquelles les boutiques de Porto Editora (portoeditora.pt et Espaço Professor), Areal Editores (arealeditores.pt et Profareal), Raiz Editora, LeYa (deux entrées), Bertrand, Wook, Fnac et Staples (deux entrées) ; 59 noms contiennent « Bertrand », 485 « papelaria ». Les éditeurs scolaires vendent donc eux-mêmes contre bons, comme librairies adhérentes. La liste « Escolas com Vouchers » (appel escolas/getagrupamento) compte 801 unités ayant déjà des bons émis, 713 agrupamentos et 88 écoles non groupées (secondaires, professionnelles, artistiques), plus une entrée « Agrupamento de contrato de associação » qui regroupe 27 écoles privées (escolas/getescola?id=000000). La page précise que seules les écoles dont les bons sont émis apparaissent : c'est un état du jour, pas une série.

#3.5 Ce que coûte la plateforme elle-même

Le développement de 2018 a coûté 177 000 € selon le TdC : un contrat de 91 000 € (plan de communication et médias) et un de 86 000 € (site, fonctions de l'application, générateur de bons, équipe de support informatique, centre d'appel des librairies et des familles) (Relatório 15/2019 § 53 et note 35). Ces deux contrats sont sur BASE : 4772752 (Algardata, signé le 08/08/2018, 69 900 € HT, « desenvolvimento de uma plataforma eletrónica de manuais escolares », 90 jours, consultation préalable) et 4820830 (Optimyzer, signé le 23/08/2018, 74 000 € HT, « plano de comunicação e de meios para a iniciativa "Gratuitidade de manuais escolares" », 70 jours, consultation préalable). TVA de 23 % ajoutée, ils font 85 977 € et 91 020 €, soit les 86 000 € et 91 000 € du TdC : les 177 000 € s'entendent donc TTC (déduction par le calcul, le TdC ne le précise pas), alors que les prix de BASE, et les totaux calculés ci-dessous, sont HT. Les contrats publiés sur BASE par l'IGeFE (fiches rappelées le 12/10/2026) :

Les quatorze contrats de 2019 à 2024 totalisent 2 730 543,20 € HT de prix initiaux, et 2 874 443,20 € HT avec les deux contrats de 2018 (calcul de l'étude) ; trois d'entre eux couvrent aussi le référentiel SIGeFE, celui de 2024 aussi GesEDU, celui de 2025 plusieurs frontends : la part propre à MEGA n'est pas séparable. Les prix effectifs ne sont pas renseignés sur BASE (totalEffectivePrice vide). Ramenés aux 132,8 M€ exécutés en 2020 (manuels et licences numériques compris), ces montants sont de l'ordre de quelques dixièmes de pour cent par an de la dépense de la mesure (calcul indicatif de l'étude) ; le coût du temps des écoles, que le TdC n'a pas calculé, n'y est pas.

#3.6 Les Açores : des packs numériques achetés à un éditeur, audités par la section régionale

La Région autonome des Açores a choisi des manuels numériques plutôt que MEGA, sur le modèle de Madère « que foi pioneira na desmaterialização dos manuais escolares » (Relatório 13/2023 § 57). Faits du rapport :

• financement par le PRR (sous-mesure C20-i02-RAA-m02.1, 8 750 000 € prévus, calculés sur environ 35 000 élèves à 250 € par élève, licences annuelles « pessoais, intransmissíveis » et appareils) (§ 49-51) ;
• pilote gratuit en 2021-2022 (une classe de 5e et une de 8e année) par un protocole avec Porto Editora, Samsung, MEO et Susiarte (§ 67-69) ; généralisation par année à partir de 2022-2023, jusqu'en 2025-2026, du 2e cycle au secondaire ; le 1er cycle est exclu, contrairement au PRR (§ 63-65) ;
• en 2022-2023, chaque unité organique a contracté avec Porto Editora : 5 349 packs (2 585 en 5e année, 2 764 en 8e) pour 2 930 833,64 € HT (3 399 767,02 € TTC), soit 516,19 € par pack de 5e année (tablette) et 577,42 € en 8e (portable) (§ 76, § 137-138) ; le § 77 et le quadro 5 comptent 5 363 packs pour 4 802 élèves inscrits, 561 packs de plus que d'élèves, écart justifié par la marge d'effectifs, les pannes et des packs offerts par l'éditeur (§ 78) ; le rapport ne concilie pas 5 349 et 5 363 ;
• coût prévu par élève les années suivantes : 162 € en 6e année, 249 € en 9e (licences, l'appareil étant gardé), 349 € en 7e et 379 € en 10e (quadro 6) ; coût moyen de 549 € la première année, 373 € la deuxième, 375 € la troisième, 404 € sur trois ans ; le coût estimé dépasse de 4,6 M€ le PRR et de 154 € le coût unitaire de celui-ci (§ 131) ;
• éditeurs choisis par les écoles, « essencialmente, do Grupo Porto Editora e do Grupo Leya » ; Santillana et Plátano « têm evidenciado algumas dificuldade na disponibilização dos seus manuais digitais » (§ 84-85) ;
• 24 élèves sur environ 4 800 n'ont pas adhéré (0,5 %) ; des élèves achètent encore le manuel papier pour étudier chez eux (§ 80, § 130) ;
• aucun indicateur, aucune évaluation des effets sur les apprentissages ; la classe pilote de 5e année a une moyenne inférieure de 0,24 point à l'autre classe (§ 101-107).

#3.7 Madère : deux circuits municipaux, deux constats de non-conformité

À Funchal, le règlement municipal n.º 459/2018 donnait au 1er cycle un bon de 60 € (30 € pour les élèves bénéficiant de l'action sociale scolaire) et, aux 2e et 3e cycles, un prêt depuis une bourse de manuels ou, à défaut, un bon d'achat ; les manuels financés par la commune devaient être rendus en fin d'année (Relatório 6/2025-FS/SRMTC, § 2.1). En 2019-2020, 5 644 bénéficiaires pour 5 959 candidats ; en 2020-2021, 5 168 pour 5 513 (quadro 3). En 2020, 402 689,88 € ont été autorisés au profit de treize librairies, papeteries et grandes surfaces, et 244 226,10 € payés à douze d'entre elles : la treizième, Modelo Continente Hipermercados, a 2 000 € autorisés et 0,00 € payé ; Gouveia Figueira & Companhia a reçu 93 205,84 € ; sur les 244 226,10 €, 46 949,24 € relèvent de 2019-2020 et 197 276,86 € de 2020-2021 (quadro 4). Le TdC juge que ces achats n'auraient pas dû être classés en transferts aux familles. Le TdC relève un despacho d'application non daté, muet sur les lieux de dépôt et de retrait des manuels, et l'absence de tout service municipal chargé des contrôles prévus au règlement ; la commune contrôlait par le bon original joint au bon de transport signé par le demandeur (§ 2.1.1).

À Santa Cruz, le « Normativo de Atribuição de Manuais Escolares do 1.º e 2.º Ciclo » de 2019 prévoyait la remise gratuite des manuels aux écoles du 1er cycle et leur prêt au 2e cycle ; il n'a été adopté qu'en réunion de l'exécutif, sans vote de l'assemblée municipale ni publication au Diário da República, ce qui le rend, selon le TdC, juridiquement inefficace (Relatório 1/2025-FS/SRMTC, § 2.1).

#4. Ce que ce sujet apprend pour une solution qui édite des manuels et les met à disposition

1. Le seul taux de réutilisation établi par une juridiction financière est faible, et il porte sur des bons, pas sur des manuels. En 2018-2019, 3,9 % des bons portaient sur des manuels réutilisés, 8,27 % au 1er cycle, 0,35 % au 2e ; le nombre de manuels réutilisés réellement en usage était inconnu (Relatório 15/2019 § 76-78, § 89-92, quadro 3). Le seul volume que le TdC imprime ensuite, 862 000 manuels réutilisés pour 4,1 millions de neufs en 2019-2020, fait environ 17 % des manuels remis (calcul de l'étude), sans source de donnée indiquée (Relatório 6/2021, p. 4) ; c'est une part de manuels remis, qui ne se compare pas au 3,9 % de bons émis de 2018-2019. Les taux de 45 à 70 % cités ensuite sont des déclarations du ministère, aux méthodes non publiées et aux définitions différentes, que le TdC reproduit sans les recalculer (Relatório 6/2021 § 64, § 77 ; eco.sapo.pt 04/08/2025) ; ils ne se comparent ni entre eux ni au 3,9 % du TdC. Le chiffre portugais de 11-vague6 § 5.1 reste donc une annonce, et il ne se cite pas comme mesure d'une administration de contrôle ; pour 2018-2019, la seule mesure de la juridiction financière est une part de bons de 3,9 %, très en deçà du 45 % annoncé, sans que les deux chiffres mesurent la même chose, et pour 2019-2020 ses volumes donnent environ 17 % des manuels remis.
2. Au Portugal, la première année du circuit de prêt gratuit par bons, payé par les écoles, s'est soldée par une dette aux libraires et une surcharge des écoles. 6,1 M€ restaient dus aux librairies plus de trois mois après la rentrée 2018, 3,1 M€ en mars 2019 ; le TdC l'attribue à la sous-budgétisation et au manque de personnel des écoles face à « o elevado número de manuais e de livrarias aderentes » ; l'IGeFE et le ministère contestent ce chiffre en contradictoire, comme décalage d'enregistrement comptable des écoles (Relatório 15/2019 p. 37 et p. 48). L'État a ensuite centralisé la facturation et acheté de l'OCR pour lire les factures ; au 31/12/2020, il restait encore des dettes envers les libraires, en partie à l'IGeFE, en partie aux écoles sous contrat d'association (Relatório 15/2019 § 57-60 ; Relatório 6/2021 § 21 et note 13 ; BASE 8202691). Pour un éditeur qui vendrait par des chèques ou cartes régionales (Bretagne, Midi-Pyrénées, Hauts-de-France, Normandie : 11-vague6 § 2.1, 09-vague4 § 4), le délai de paiement dépend du payeur intermédiaire, et le cas portugais montre qu'une partie des factures peut rester impayée cinq mois après l'échéance d'octobre.
3. La qualité des données d'adoption décide du bon fonctionnement du circuit. Les erreurs de bons venaient de changements de manuel adopté, de rééditions avec un nouvel ISBN, de livres sur deux ans et d'une base de manuels périmée (3 883 enregistrés, 1 637 disponibles) (Relatório 15/2019 § 67, § 72 ; contradictoire p. 45). Une solution qui publie des éditions successives doit tenir un ISBN stable par édition adoptée et une notice à jour dans le référentiel que consulte le payeur ; c'est en France la question des notices et des identifiants que traitent 04-formats et 07-vague3.
4. Un manuel conçu pour qu'on écrive dedans sort du réemploi. Le TdC note que les manuels des premières années n'étaient pas réutilisables parce qu'ils prévoient des espaces d'écriture (§ 72) ; le Portugal a fini par exclure le 1er cycle de la restitution, au nom du droit d'écrire et de souligner (Decreto-Lei n.º 111/2025 ; eco.sapo.pt). Un éditeur qui sépare le manuel réutilisable du cahier consommable, au 1er degré, répond à la condition que pose un acheteur public qui veut réutiliser. Le cadre portugais combine deux durées : la loi fixe en règle six ans de vigueur d'un manuel adopté et fait de la réutilisabilité un critère obligatoire de son évaluation (Lei n.º 47/2006, résumée au Relatório 15/2019 § 22) ; la convention de prix APEL-DGAE de 2018 estime la vie utile d'un exemplaire à trois ans et engage l'APEL à son remplacement intégral tous les trois ans (§ 73, note 50). Le ministre décrivait le régime visé comme le remplacement d'environ un tiers des manuels tous les trois ans (Relatório 6/2021 § 78).
5. Au Portugal, le coût informatique publié du circuit national de bons est faible au regard de la dépense de la mesure, et le coût en temps des écoles n'est pas compté. Les contrats publiés de MEGA font environ 2,9 M€ HT de prix initiaux de 2018 à 2024, sans les prix effectifs que BASE ne renseigne pas, et plusieurs couvrent aussi SIGeFE ou GesEdu, de sorte que la part propre à MEGA n'est pas séparable (dont 143 900 € HT pour la construction et la communication de 2018 ; le TdC donne 177 000 €, que l'étude déduit TTC par le calcul) ; la dépense exécutée de la mesure, manuels et licences numériques compris, est de 81,5 M€ en 2019, 132,8 M€ en 2020 (pic dû à la suspension de la réutilisation), 95,3 M€ en 2021 et 96,8 M€ en 2022 (Relatório 6/2021 figure 2 ; Relatórios de Atividades de l'IGeFE) ; les contrats en pèsent quelques dixièmes de pour cent par an (calcul indicatif de l'étude) ; le TdC écrit que les coûts administratifs et logistiques des écoles « não foram calculados » (§ 3.5 ; Relatório 15/2019 § 53). C'est le même angle mort que Y27 § 3.4 relève en France pour la gestion du prêt.
6. Aux Açores, l'achat public d'un pack éditeur-appareil a coûté par élève, la première année, plusieurs fois le prix d'un manuel papier neuf du continent. Aux Açores, 516 à 577 € par élève la première année avec l'appareil, 162 à 379 € les années suivantes, contre 35 € (1er cycle) et 133 € (2e cycle) de manuels papier neufs par élève sur le continent en 2018-2019 ; deux groupes d'éditeurs se partagent les choix des écoles, et les petits éditeurs peinent à fournir leurs versions numériques (Relatório 13/2023 § 84-85, § 137-138, quadro 6 ; Relatório 15/2019 quadro 2). Les deux chiffres ne couvrent pas les mêmes années ni les mêmes niveaux ; ils donnent l'écart d'ordre de grandeur entre une licence liée à un appareil et un manuel papier prêté. Sur le continent, le pilote national, lui, accède aux manuels numériques adoptés par l'école sur les plateformes de sept éditeurs, sans surcoût par rapport au papier et à sa licence en 2020-2021 selon le ministre (déclaration rapportée par le TdC, Relatório 6/2021 § 81, note 40), et la valeur des manuels numériques a dû être fixée par un avenant à la convention de prix en août 2021 (Relatório de Atividades 2021 de l'IGeFE) ; le projet a perdu un tiers de ses écoles et près de la moitié de ses élèves en 2024-2025 (ECO, 14/09/2024).
7. Dans un circuit public par bons, l'éditeur peut être lui-même point de retrait. Sur les 1 022 librairies adhérentes de MEGA au 12/10/2026, 12 sont des boutiques en ligne, dont celles de Porto Editora, Areal, Raiz et LeYa (manuaisescolares.pt, /livrarias) ; et une collectivité peut emprunter le circuit de l'État pour financer ses propres manuels, comme Lisbonne jusqu'à la 12e année en 2018-2019 (Relatório 15/2019 note 22 ; note du gouvernement du 17/05/2019). Le circuit portugais laisse donc l'éditeur vendre en direct contre le bon public, à côté des libraires, une fois son manuel adopté par l'école.
8. Un circuit local de bons se monte vite et se conteste en droit. À Madère, deux communes ont distribué bons et manuels sans service chargé des contrôles prévus au règlement (Funchal) ou sans base réglementaire publiée (Santa Cruz), constats d'une juridiction financière (Relatórios 6/2025 et 1/2025-FS/SRMTC). Un éditeur qui s'appuie sur un dispositif municipal ou départemental dépend de la solidité juridique de ce dispositif.

#5. Ce que la recherche n'a pas pu établir

• Des statistiques publiées de bons échangés et de manuels restitués ou réutilisés, par année et par cycle, après 2018-2019 : non trouvées. Les rapports d'activité de l'IGeFE de 2019 à 2022 publient, par année et sans détail par cycle, les élèves ayant reçu des bons, l'univers, les librairies adhérentes, le montant engagé et le nombre de manuels (§ 3.4) ; ceux de 2023 et 2024 ne les donnent plus ; aucun ne donne les restitutions ni les réutilisés. Le Relatório 6/2021 imprime un seul volume de réutilisés (862 000 en 2019-2020). manuaisescolares.pt ne publie que des listes du jour (librairies adhérentes, écoles avec bons émis) ; dados.gov.pt rend 0 jeu. Les taux de réutilisation postérieurs sont des déclarations du ministère (§ 3.4). Démarche externe : demande d'accès aux documents administratifs (loi portugaise n.º 26/2016) à l'AGSE, I.P., qui reprend les compétences de l'IGeFE, pour les valeurs annuelles des huit indicateurs de réutilisation définis en 2020 (Relatório 6/2021 § 62) par année de scolarité et par cycle, de 2019-2020 à 2025-2026 ; coordonnées de l'AGSE non trouvées sur le site de l'IGeFE consulté le 12/10/2026 ; à défaut, une question écrite déjà posée au Parlement (pergunta parlamentar) peut contenir ces séries : non recherchée sur parlamento.pt.
• Un audit du TdC postérieur à 2021 sur la mesure : aucun dans les listes de 2022 à 2026 ; le TdC avait annoncé que l'appréciation des deux recommandations suspendues serait reprise « em ações de controlo posteriores » (Relatório 6/2021 § 35, § 82) ; aucune n'est publiée au 12/10/2026.
• L'explication par le TdC de deux écarts internes aux rapports : 2 765 026 contre 2 770 476 bons émis en 2018-2019 (Relatório 15/2019, quadro 3 et annexe 2), écart que l'arithmétique concilie (les 5 450 bons réutilisés du 2e cycle, § 3.1) sans que le TdC l'écrive ; 16 écoles au-dessus de 80 % (§ 64) contre 7 dans la figure 3 des 100 meilleures (Relatório 6/2021), qu'aucune source lue ne concilie.
• Les données des rapports d'activité de l'IGeFE en 2021 et 2022 : le montant engagé est identique au centime (66 283 700,92 €) les deux années, et le taux de 2022 imprimé (96,69 %) ne correspond pas au quotient 918 873 / 1 017 766 (90,3 %) ; aucune source lue ne corrige ces deux valeurs.
• La source de l'infographie de la p. 4 du Relatório 6/2021 (862 000 réutilisés en 2019-2020) : non indiquée dans le rapport.
• La méthode du taux provisoire de 45 % (03/07/2019) et celle du taux moyen par école de 51,1 % : non publiées.
• Le texte de rr.pt du 16/05/2019 (rr.pt/noticia/151622/…, « Manuais escolares gratuitos custam ao Estado mais 100 milhões do que o previsto ») : 403 au script, absent d'Internet Archive ; le lot navigateur l'a trouvé lié depuis l'article du 17/05/2019, sans le lire (Z26 § 1.2). L'article du 17/05/2019 (rr.pt/noticia/pais/2019/05/17/manuais-escolares-ministerio-garante-reforco-do-orcamento/151647/) a été lu au navigateur le 12/10/2026 : ses chiffres sont ceux du rapport (§ 3.1).
• Le texte intégral du Decreto-Lei n.º 111/2025 au Diário da República : seule la fiche de lexpoint.pt (titre, date, numéro) et la mention d'Eurydice (V08 § 3.8) ont été lues. Au navigateur, le 12/10/2026, l'accueil de diariodarepublica.pt se charge (édition du 09/10/2026), mais la page de résultats de recherche (/dr/pesquisa, requête « Decreto-Lei 111/2025 », par l'adresse ou par le champ du site) reste blanche : texte du décret non lu (Z26 § 1.3 et § 2).
• Les effectifs de 2018-2019 et 2021-2022 par cycle publiés par la DGEEC : non lus ; le rapport s'appuie sur les effectifs donnés par le TdC (2018-2019) et sur le Perfil do Aluno 2023/2024.
• Les prix effectifs payés sur les contrats MEGA : BASE ne renseigne que les prix initiaux.

#6. Sources

• Tribunal de Contas, Relatório n.º 15/2019 – 2.ª Secção, « Auditoria de Resultados à Medida "Gratuitidade dos manuais escolares" » : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2019/rel015-2019-2s.pdf
• Tribunal de Contas, Relatório n.º 6/2021 – 2.ª Secção, « Auditoria de seguimento das Recomendações da auditoria à Medida "Gratuitidade dos manuais escolares" » : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2021/rel006-2021-2s.pdf
• Tribunal de Contas, communiqué du 20/05/2021 : https://www.tcontas.pt/pt-pt/MenuSecundario/Noticias/Pages/n20210520-2.aspx
• Tribunal de Contas, listes annuelles des rapports d'audit : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Pages/detalhe.aspx?dset=2019 (et dset=2020 à dset=2026)
• Tribunal de Contas, SRATC, Relatório n.º 13/2023 – FS/SRATC, « Implementação dos manuais digitais na Região Autónoma dos Açores » : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2023/rel013-2023-sratc.pdf
• Tribunal de Contas, SRMTC, Relatório n.º 6/2025 – FS/SRMTC (Funchal) : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2025/rel006-2025-srmtc.pdf
• Tribunal de Contas, SRMTC, Relatório n.º 1/2025 – FS/SRMTC (Santa Cruz) : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2025/rel001-2025-srmtc.pdf
• Tribunal de Contas, Relatório n.º 1/2025 – 2.ª Secção (E-360) : https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2025/rel001-2025-2s.pdf
• Gouvernement portugais, « Relatório Tribunal de Contas sobre Plataforma MEGA », 17/05/2019 : https://portugal.gov.pt/gc21/comunicacao/comunicados/relatorio-tribunal-de-contas-sobre-plataforma-mega et la note : https://portugal.gov.pt/api/media/edge/Project/Portal-do-Governo/Portal-do-Governo/gc21/Files/Comunicados/relatorio-tribunal-de-contas-sobre-plataforma-mega/relatorio_tribunal_de_contas_sobre_plataforma_mega.pdf
• Gouvernement portugais, 03/07/2019 (cité par Y27) : https://portugal.gov.pt/gc21/comunicacao/noticias/taxa-provisoria-de-reutilizacao-de-manuais-escolares-atinge-os-45
• Observador, 16/05/2019 : https://observador.pt/2019/05/16/tribunal-de-contas-manuais-escolares-gratuitos-foram-suborcamentados-em-100-milhoes-de-euros/
• Renascença (Redação com Lusa), 17/05/2019, « Manuais escolares. Ministério garante reforço do orçamento », lu au navigateur le 12/10/2026 (Z26 § 1.2) : https://rr.pt/noticia/pais/2019/05/17/manuais-escolares-ministerio-garante-reforco-do-orcamento/151647/
• Diário de Notícias (Lusa), 17/05/2019 : https://www.dn.pt/lusa/interior/apenas-4-dos-manuais-dados-aos-alunos-sao-reutilizados---tdc--10908526.html
• Notícias ao Minuto (Lusa), 07/09/2021 : https://www.noticiasaominuto.com/pais/1827438/mais-de-dois-tercos-dos-manuais-escolares-reutilizados
• Radioeste, 14/09/2023 : https://www.radioeste.pt/14/09/2023/manuais-escolares-do-3-o-e-4-o-anos-vao-deixar-de-ser-reutilizados/
• ECO (Lusa), 04/08/2025 : https://eco.sapo.pt/2025/08/04/mais-de-60-dos-manuais-escolares-do-5-o-ao-12-o-ano-vao-poder-ser-reutilizados/
• Lexpoint, Decreto-Lei n.º 111/2025 : https://lexpoint.pt/conteudos/1093/141114/legislacao/decreto-lei-no-1112025-dr-no-1952025-serie-i-de-09102025
• ECO (d'après Público), 14/09/2024, « Projeto de manuais digitais perde um terço das escolas » : https://eco.sapo.pt/2024/09/14/projeto-de-manuais-digitais-perde-um-terco-das-escolas/
• MEGA : https://manuaisescolares.pt/ ; listes « Livrarias Aderentes » : https://manuaisescolares.pt/livrarias et « Escolas com Vouchers » : https://manuaisescolares.pt/escolas (appels https://manuaisescolares.pt/escolas/getagrupamento et https://manuaisescolares.pt/escolas/getescola?id=000000), relevées le 12/10/2026
• IGeFE : https://www.igefe.mec.pt/ ; Relatórios de Atividades e Autoavaliação, rubrique https://www.igefe.mec.pt/Page/Index/27 : 2019 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/282 ; 2020 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/280 ; 2021 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/329 ; 2022 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/400 ; 2023 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/508 ; 2024 https://www.igefe.mec.pt/Files/DownloadDocument/668
• BASE, contrats publics (recherche et fiches) : https://www.base.gov.pt/Base4/pt/resultados/ (identifiants 4772752, 4820830, 5306560, 5527342, 6668335, 6815465, 7336748, 7639333, 7790264, 8202691, 9327326, 9839569, 9856670, 10202245, 10376977, 10989304, 11910630)
• dados.gov.pt, API : https://dados.gov.pt/api/1/datasets/?q=manuais%20escolares
• DGEEC, Perfil do Aluno 2023/2024 : https://www.dgeec.medu.pt/api/ficheiros/68c42dba9864c806146a8358
• Rapports de l'étude : Y27 (etude/vague6/Y27-cycle-du-pret-physique.md) ; V08 (etude/vague3/V08-comparaisons-internationales.md) ; W05 (etude/vague4/W05-enquetes-et-cadres-internationaux.md) ; 11-vague6 § 2.1 et § 5.1 ; 09-vague4 § 4.